1 《史记·陈涉世家》。
2 《汉书·高五王传》。
3 《汉书·李广传》。
④ 见《湖北云梦睡虎地十一座秦墓掘简报》附录《睡虎地四号墓木牍释文》载《文物》1976 年9 期。者自悉而补中道衣敝钱用诸费称此其苦属汉而欲得王至甚逋逃而归诸侯王者已不少矣。”颜注引应劭释“自悉而补中道衣敝”语曰：“自悉其家资财补缝作衣。”5这正说明被征到长安服役的人要自备衣物和“钱用诸费”以致弄得家财耗尽。因此他们不想作为郡县之民而想割属于诸侯以免去远役长安之苦。
妇女从役制服徭役与兵役本不及妇女。但在秦时由于连年用兵土木建筑不已弄得“丁男被甲丁女转输”1。西汉惠帝时两次征徭役以筑长安城每次都是男女并征事详《汉书·惠帝纪》。武帝之时也由于“军旅数起父战死于前子斗伤于后女子乘亭障孤儿号于道老母寡妇饮泣巷哭”2。妇女从役者之多表明徭役剥削的残酷性已达到了无以复加的程度。
“吏役”制所谓“吏役”制是在汉代逐步形成的一种带有职役性质的特殊徭役制度。这种服役的“吏”在其开始时期还具有低级官吏和职役承担者的二重性。越到后来特别是魏晋南北朝时期就逐步变成了不折不扣的服役者而且被称之为“吏户”另立户籍隶属官府世代相袭不许改业其社会地位比一般民户还低。两汉时期正是这种“吏户”服役制逐步形成的时期。
两汉时期的服役“吏”或来源国家招募或来源于官府征再以之配置于各级官府。他们既承担土木建筑又被用于从事各种杂役还有从事屯田劳役的更不乏采矿、冶炼、制作器物和放牧国有牲畜者。他们不同于更卒、戍卒的地方在于其服役往往是通过其所任职务去实现的故谓之职役；其服役的年限比一般更卒、戍卒要长；在军队里的服役“吏”其廪给也比戍卒要多；因而在身份方面他们也略高于更卒、戍卒。但是所有这些并不改变他们作为特殊的服役者的身份性质只是其地位的卑下、服役的繁杂和另立吏籍、世代相袭、可供赏赐等特征尚未完备化和固定化而已。在整个吏役的展过程中两汉时期处于其初期阶段1。
新近出土的居延汉简《建武三年候粟君所责寇恩事》简册记载了甲渠候官粟君命令其“令史华商”与“尉史周育”二人替他“载鱼之■得卖”。因为“商、育不能行”于是商、育二人各出值六十石的牛一头及其他谷物十五石与四十石都交给候官粟君（“皆予粟君”）作为他们二人雇车给粟君载运鱼之运费（“以当载鱼就直”）。粟君收到商、育二人的财物后就不再命令他们载鱼去■得而另外雇佣寇恩载鱼去■得出卖（“借（寇）恩为就载鱼五千头到■得。”）上述事实说明甲渠候官手下的令史、尉史都是职役吏。他们一方面是下级官吏另一方面又得为其所隶属长官服5 《汉书·贾谊传》及注。
1 《汉书·严安传》。
2 《汉书·贾捐之传》。
1 参阅高敏《试论汉代“吏”的阶级地位与历史演变》见《秦汉史论集》。役供其驱使。华商、周育因故不能给役时还必须缴纳财物和牛用以折合僦值雇人代自己应服之役。故此简所载形象地反映了汉代服役“吏”的职役性与二重性特征。2谪戍、赀戍制戍是指屯戍边疆之役正常的戍边谓之“徭戍”其名见于秦简《除吏律》。与“徭戍”相对称的就非正常的“赀戍”与“谪戍”。所谓“赀戍”即被依法罚充戍边之役。秦简中有“赀罪”之名“赀”即以罚款、罚物、罚充劳役、罚戍边以抵罪之意。故罚款谓之“赀布”罚物谓之“赀盾”、“赀甲”罚充徭役谓之“赀徭”罚戍边谓之“赀戍”。所谓“谪戍”即以社会罪犯戍边。秦简《司空律》中有“非谪罪也”的提法可见必有“谪罪”者。以谪罪者充戍即为“谪戍”。
关于“赀戍”前引《秦律杂抄》“不当禀军中而禀者”如果为“非吏也戍二岁”；“军人卖禀禀所及过县赀戍二岁”即其证。“赀戍”不是终身戍边制随罚期长短而定戍期。但是“谪戍”却不同它一般是终身戍边制。“谪戍”在秦简中又被称为“迁”或“迁之”。触犯刑律者动辄有被“迁”或“迁之”的危险。被迁的地区大都在巴蜀一旦被“迁”就终身不还。如《封诊式》的《迁子》爰书载“某里士伍甲告曰：‘谒鋈亲子同里士伍丙足迁蜀边县令终身无得去迁所敢告。’”后官府的判决果如其父所请。《史记·商君列传》云：凡“乱化之民”“尽迁之于边城”。可见谪戍之戍。”1至于谪戍对象据晁错的概括包括如下几种人：“先吏有谪及赘婿、贾人后以尝有市籍又后以大父母、父母尝有市籍者后入闾取其左。”2这里一共讲了七种人。但据《史记·秦始皇本纪》还有“诸逋亡人”合计为八种。其具体征谪戍的情况是这样：始皇三十三年（公元前214 年）“诸逋亡人、赘婿、贾人略取6梁地为桂林、象郡、南阳以谪遣戍。西北斥匈奴自榆中并河以东..筑亭障以逐戎人徙谪实之初县。”始皇三十四年“适治狱吏不直者筑长城及南越地。”始皇三十五年“益谪徙边。”3综而言之可知秦的谪戍者包括诸逋亡人、有罪官吏、赘婿、贾人、尝有市籍者、父母尝有市籍及大父母尝有市籍者凡七种人再加上秦末“及闾左”的“闾左”共八种人。其中所谓“诸逋亡人”据云梦秦简可知又包括“盗亡”者、“囚亡”者、兵士亡者、服徭役“逋事”者及“乏徭”者、隶臣妾亡者、刑徒亡者等多种情况故曰“诸逋亡人”占谪戍对象八种人的绝大部分。因知秦的谪戍之制是残酷压迫、剥削劳动人民的制度④。
到了汉代继承了秦的谪戍之制。故居延等地出土的汉简中屡见以刑徒及弛刑徒为戍卒者称为“弛刑”或“弛刑士”《居延汉简甲乙编》诸简文即多其例证此不悉引。又《汉书·宣帝纪》、《汉书·赵充国传》、《后汉书·和帝纪》等均有“弛刑”之名和以“弛刑”戍边之事。汉武帝1 《汉书·晁错传》。
2 《汉书·晁错传》。
3 《史记·秦始皇本纪》。
④ 参阅高敏《云梦秦简初探》（增订本）有关篇文。
天汉元年（公元前1oo 年）“谪戍屯五原”天汉四年（公元前97 年）正月“天下七科谪及勇敢士”出征。颜师古注引张晏释“七科谪”曰：“吏有罪一、亡命二、赘婿三、贾人四、故有市籍五、父母有市籍六、大父母有市籍七凡七科也。”1由此可见汉代的谪戍对象除无“闾左”外其余均与秦制相同。及乎东汉谪戍之制依然存在故明帝、章帝、和帝和桓帝各代均有以“郡国中都官死罪系囚”“天下系囚”及“天子死罪”减一等以戍边之制分别见《后汉书》诸帝纪此不引述。至于其他谪戍对象东汉史籍中已不见以其戍边的记载可能已经改变仅以减一等死罪罪人充谪戍而已。
此外还有早役制即以实际上尚未成年的十五岁的人服役的制度已于前述。这无疑是徭役极为残酷的表现之一因为以未成年者服役不仅是对其劳力的无偿榨取而且是对其身心健康的最大摧残。
如上所述表明秦汉时期的徭役剥削是十分残酷的。一个五口之家的农民往往“其服役者不下二人”2。特别是戍边之役死者往往十分之六七。即使是平常的徭役也由于“苛吏徭役”使农民“失农桑时”3。“戍徭无已”④“征如雨”5故官吏宗室、贵戚、地主、富商等最希望得到的特权是免役特权。观秦汉统治者所一再布的免除徭役的诏令就反映了当时人们的愿望。地主、富人之所以不惜入粟、输奴婢和入羊于官府目的也在于取得免役特权。前述贫苦农民逃役者之多正反映了他们最不堪忍受的是徭役剥削。官府之所以重逃亡之法也表明剥削阶级所欲极力维护者也是徭役剥削制度。因此秦汉时期的多次农民起义多奴隶、戍卒、刑徒、服役吏等参加这正是反人身奴役制的表现。
1 《汉书·武帝纪》及注。
2 《汉书·食货志》。
3 《汉书·鲍宣传》。
④ 《史记·李斯列传》。
5 《汉书·谷永传》。
第十二章朝廷、郡县和封国秦汉时期的政治体制是封建**主义的制度。从朝廷到郡县和封国从皇帝到郡县和封国的臣民都按着身份尊卑的不同来规定不同等级的政治地位。这是一座宝塔形的政治结构在宝塔的顶巅是皇帝在宝塔的最下层是广大的被奴役、被剥削的劳动人民。
随着秦统一事业的完成封建**主义制度得以在全国范围内推行。汉朝建立以后仍承袭秦制虽略有更改但**主义的集权制度却更趋向完备。汉代以后的历代皇朝不论其政权的组织形式如何变化基本上都是秦汉时期封建**主义制度的演变和展。所以了解秦汉的政治体制对于了解整个中国封建社会的政治体制有着特殊的重要意义。
第一节朝廷秦都咸阳西汉都长安东汉都洛阳。都城是全国的政治、经济、文化中心朝廷居于京都之内是全国的政治中枢。朝廷是由皇帝和众多官员构成。在朝官中又大体可分为几种类型。第一类是最高级的官员有丞相、御史大夫、太尉即所谓“三公”；还有职位尊崇而实际不管政务的太师、太傅、太保即所谓“上公”。第二类是各部门的主管官员有太常、宗正、光禄勋、卫尉、廷尉、大鸿胪、大司农、少府、太仆等即所谓“九卿”。第三类是皇帝的亲近侍从官员有尚书、常侍、给事中等。这类官员形成于武帝时期武帝为加强皇权网罗亲信出入宫禁参与机密从而形成了一个决策核心围绕决策核心的这些亲信官员可统称为“中朝官”丞相以下诸卿为“外朝官”。第四类是服务于宫中的官员有太子属官和皇后属官这类官员可统称为“宫官”。以上四类官员都各有许多职位不等的属官其秩六百石（相当于县令级）以上者均可称为朝官有资格参与朝会和廷议。他们构成了庞大的朝官队伍皇帝则是这支队伍的总领。这就是朝廷的组织概况。
皇帝皇帝是君主**的象征。这一名号创始于秦始皇。据《史记·秦始皇本纪》记载：秦初并天下令丞相、御史..议帝号。丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“..今陛下兴义兵诛残贼平定天下海内为郡县法令由一统自上古以来未尝有五帝所不及。臣等谨与博士议曰：‘古有天皇有地皇有泰皇。泰皇最贵。’臣等昧死上尊号王为泰皇。命为制令曰诏天子自称曰朕。”王曰：“去‘泰’著‘皇’采上古帝位号号曰皇帝他如议。”制曰：“可。”
汉因秦之名号而又有所修定和补充。据蔡邕《独断》云：秦承周末为汉驱除自以德兼三皇功包五帝故并以为号。汉高祖受命功德宜之因而不改也。
又云：汉天子正号曰皇帝自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所所居曰禁中后曰省中。印曰玺。所至曰幸所进曰御。其命令一曰策书二曰制书三曰诏书四曰戒书。
由于皇帝名号的确定于是其亲属均有尊号如皇帝父曰太上皇母曰皇太后妻曰皇后子曰皇太子、皇子女曰公主孙曰皇孙等等。
皇帝的尊号独一无二本身就意味着有至高无上的权力。秦汉时代除了有时因皇帝年幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、权臣或地方诸侯之外在通常情况下一切行政、立法、财政、军事大权无不由皇帝独揽；一切任免、赏罚、生杀予夺大权也无不属于皇帝。如《史记·秦始皇帝本纪》载：天下之事无大小皆决于上上至以衡石量书日夜有呈不中呈不得休息。
汉武帝时董仲舒又展了儒家的君权神授说给君权披上了一层神秘的外衣。君权与神权结合更加强了君权不可侵犯的神圣性。当时一般的社会意识莫不认为皇帝就是天子是秉承天命统治人民的。如《白虎通义》卷一《爵》称：“王者父天母地为天之子也。”《汉书·鲍宣传》也说：“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子下为黎庶父母为天牧养元元。”总之皇帝的权力是独尊无二的所以皇帝又称为“至尊”。除了一个虚无而人格化了的天之外再也没有任何越皇帝权力之上的了。
三公和上公丞相。秦在建立封建**主义集权的官吏组织中一个重大措施就是在朝廷内确立丞相制度。丞相作为正式官名是由秦独创的。“丞”与“承”通有承受之意；“相”的意思是辅助。丞相作为“百官之长”重要的是上承天子的命令“助理万机”。
秦自武王后一般都设二丞相《全秦文》卷一所载秦刻石多列有“丞相隗林、丞相王缩”或“丞相臣斯丞相去疾”的署名二丞相实即左右丞相。《史记·秦始皇本纪》载始皇三十七年（公元前21o 年）“始皇出游左丞相斯从右丞相去疾守”即是明证。秦以左为上左右丞相相当正副丞相。有时以中官宦者为丞相则又有中丞相之称如秦二世时以赵高为中丞相。“中”乃中宫宦者之称宦者也叫“中人”因赵高为宦者故丞相之上冠以中字。赵高任丞相时丞相之职不分左右仅一中丞相。汉承秦制但有所展变化。高帝即位置一丞相十一年（公元前196 年）更名相国。孝惠、高后时置左右丞相。由于汉代以右为上故其时右丞相为正。文帝时复置一丞相。武帝时曾一度欲置左右二丞相但始终没有任命右丞相。总之西汉前期基本上置一丞相。成帝时设置三公官：大司空、大司马、丞相而丞相官名仍旧。哀帝元寿二年（公元前1 年）改丞相为大司徒。东汉光武帝建武二十七年（公元51 年）诏令去“大”只称司徒。献帝建安十三年（公元2o8 年）复置丞相由曹操任其职。
秦开创和确立丞相制度完成了战国以来政治制度方面的一个重要转变：第一彻底废除了“世卿世禄”制丞相不但不是世袭的而且不是终身的。丞相的任免权完全操于皇帝之手。第二权力进一步集中。与春秋时诸卿共掌国政相比掌权的人数少了开始虽有左右二丞相实际是一正一副权力更加集中。这样权力比较地集中于丞相而丞相的任免权又操在皇帝手中相对说来丞相制的确立加强了皇权。
丞相的权力在武帝以前较重武帝削弱相权以后逐渐变轻但总的来看丞相乃人臣中的最高级官吏正所谓“一人之下万人之上”。其职责范围据《史记·陈丞相世家》记陈平的话说：“宰相者上佐天子理阴阳顺四时下育万物之宜外镇抚四夷诸侯内亲附百姓使卿大夫各得任其职焉。”这就是说丞相所职无所不统无所不包上自天时下至人事都是丞相的职责范围。它大体有以下几个方面：（1）丞相有选用官吏之权。据《汉书·田蚡传》记载“当是时丞相入奏事语移日所言皆听荐人或起家至二千石权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏。’”这时的丞相几乎掌握了全部用人权甚至引起皇帝的不满。
（2）丞相有劾案百官与执行诛罚之权。例如武帝时丞相田蚡奏请武帝案验灌夫武帝说：“此丞相事何请？”又文帝时申屠嘉为丞相奏请诛杀内史晁错文帝没有批准申屠嘉后悔地表示没有先斩后奏。这说明丞相既有劾案百官的权力又有自行诛罚的权力。
（3）丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课并根据官吏治绩的好坏奏行赏罚。由于这项工作十分重要所以丞相府设有专人掌管其事。有时为了慎重丞相就委托各种官员组成临时班子以仔细考察郡国上计询问地方情况。丞相还时常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上诉机关。
（4）丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉凡遇重大事情皇帝常召集百官朝议或者群臣上议谓之集议由丞相主持。集议的内容很广泛如立君、立储、封赠、赏功、罚罪、食货、选举、民政、法制、礼制、边事等等皆可议论。集议结果由丞相领衔奏事皇帝裁决。
（5）丞相有封驳与谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者有封驳谏诤之权。如景帝欲封皇后兄王信为侯因丞相周亚夫谏阻而未封。又如哀帝时丞相王嘉将皇帝已下的诏书封还不行。有时皇帝不听谏阻或所议不行便是丞相的失职丞相就要向皇帝申请辞职。
上述丞相职权主要在于用人和出谋定策。这是为政的要害千头万绪的政事无不与之密切相关。
秦虽然确立了丞相制但在组织上还不是那么完备丞相之下属官较少。汉代则不同随着组织的日益健全属官队伍日益庞大据卫宏《汉旧仪》说到汉武帝时丞相府已经有“吏员三百六十二人”。其中比较重要的属官是司直、长史此外就是诸曹掾属。司直是丞相府中的最高属官级别相当于郡守始置于汉武帝职掌佐丞相监察检举并指挥丞相府中其他属官。长史类似相府的总管丞相府有丞相史二十人长史为众史之长丞相有事常交长史办理实为佐助丞相署理诸曹之职。丞相政务繁忙故设有诸曹掾属分曹处理政务如东曹主督察地方西曹主领百官奏事还有集曹、奏曹、议曹、侍曹等等其设置及职掌随着丞相职权的变化各个时期都有所不同。
丞相地位既尊权力又大必然要与君权生冲突汉初几任丞相如萧何、陈平多能深自贬抑故君臣之间矛盾比较缓和但也担了不少风险。武帝开始削弱相权一部分权力转归尚书。成帝时设三公官相权一分为三。至哀帝时连丞相之名也被废掉改为大司徒。东汉光武时尚书台正式成为朝廷最高权力机关名为司徒的丞相有名无实有职无权仅备位而已。东汉末曹操为丞相大权独揽皇帝如同傀儡。这时的丞相非复人臣之职当属于另外一个问题了。
御史大夫。御史大夫秦始皇始置西汉因之。成帝绥和元年（公元前8年）更名大司空。哀帝建平二年（公元前5 年）复为御史大夫。元寿二年（公元前1 年）又称大司空。东汉光武帝建武二十七年（公元51 年）改大司空为司空。献帝建安十三年（公元2o8 年）曾一度罢司空置御史大夫其职与司空无异。
御史大夫是“2于丞相”的副职位次丞相而高于诸卿其职责是辅佐丞相总理国政故当时称丞相府与御史府为“两府”或“二府”国家一切政务多归于两府。御史大夫的职掌具体说有如下几个方面：（1）掌管图籍秘书。御史大夫是天子左右亲信展起来的朝廷高级官员从历史渊源上看与皇帝的关系比较密切。无论皇帝诏书还是臣民奏章大都经御史承转并保存这些机密文书实际是当时的档案有时连皇帝大臣都感到棘手的大事只有依靠档案中的先例即所谓“故事”来处理。鉴于其职比较重要凡天下图书计簿都集中于御史府掌管。御史大夫几乎是掌握了以机密文书、档案资料为中心的国家全部图书资料。
（2）纠察百官。考课、监察和弹劾百官这是御史大夫的正常职权。无论是朝官还是地方官员御史大夫都有权纠察。御史府设有专职人员负责弹劾朝官和督察地方行政武帝时还专门从御史府中抽出人员号曰“绣衣直指”专办地方大狱等。
（3）受命处理重大政事。御史大夫既是丞相副职而丞相位高权重皇帝不便随时差使或甚至不愿差使所以有些重大政事就往往直接交予御史大夫处理。秦至西汉一直是这种状况。
（4）奉命督军出征。督军也是御史大夫的职责奉命督军出征则兼有了领兵权力。如武帝征和三年（公元前9o 年）御史大夫商丘成将二万人出西河伐匈奴；宣帝本始二年（公元前72 年）御史大夫田广明为祁连将军讨匈奴皆是其例。
西汉末年由于中朝尚书权力的展御史大夫的职权与丞相一样也逐渐转移于尚书。所以御史大夫改为大司空后虽号为三公但已成虚位。到光武帝改大司空为司空司空的职务与成帝以前御史大夫的性质大不相同据《后汉书·百官志》说：“司空公一人。本注曰：掌水土事。凡营城起邑、浚沟洫、修坟坊之事则议其利建其功。凡四方水土功课岁尽则奏其殿最而行赏罚。”这时的司空已成了专管水土的官职。可见御史大夫一职实际只存在于秦和西汉而真正起作用又是在秦和西汉前期。
御史大夫的主要属官有两丞一曰御史丞一曰御史中丞。御史丞领御史三十人留寺理百官事。御史中丞的职位则比较突出在殿中兰台掌图籍秘书外督部刺史年领侍御史十五人受公卿奏事举劾按章御史大夫的主要职掌几乎就集于中丞之职。东汉时由于尚书诸曹的展以及御史大夫改为司空御史中丞分出改属少府。
太尉。秦朝是否有太尉一职不很清楚但相当于汉代“掌武事”的太尉是没有的。秦朝掌武事的官员有国尉秦国尉在大将之下地位不高。汉初开始太尉成为武官最高称呼之一但时置时废并不固定。汉武帝时罢太尉官置大司马。成帝时大司马地位渐次升高位于司徒之上。东汉光武帝时复旧名太尉灵帝末年大司马与太尉并置。
太尉的职权是掌武事实际上在西汉只不过是皇帝的军事顾问太尉本身并无兵领兵之权也很少实际的军政职务。所以太尉的官属较少就是太尉本职也是或置或省大抵有军事则置事毕即省。目的都是为了利用或限制太尉的职权以维护君权。武帝以后虽改太尉为大司马其性质亦不过是加官空有名号并无军政实权。东汉光武帝复改大司马为太尉之后因领尚书事而其职权逐渐加重于军事顾问之外并综理军政。在东汉三公中太尉地位最尊属官较前也增多据载有长史一人署诸曹事；掾史属二十四人各分曹理事；此外还有令史及御属二十三人各主杂务。东汉的太尉府实际相当于西汉的丞相府。
上公。上公指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。太傅高后元年（公元前187 年）初置中间省至哀帝元寿二年（公元前1 年）复置。太师和太保平帝元始元年（公元1 年）始置。太师、太傅、太保虽位列三公之上但仅为虚衔而无实权。西汉末年王莽搞所谓四辅又加少傅一职。这些尊崇的上公名义上是辅佐朝政为帝王之师实际上只是封建朝廷的装饰品。到了东汉罢太师、太保和少傅仅保留“太傅上公一人”而且时置时省掌以善导并无常职。不过东汉的太傅比起西汉时的地位要高他们往往是“元功之”或“为国元老”的国家重臣又常领尚书事掌握实权所以在政治上有较大的影响。
诸卿太常。太常秦官。秦曰奉常西汉改称太常。惠帝时曾一度又曰奉常。王莽时曰秩宗。东汉恢复太常之称至建安中又称奉常。
太常的基本职责是掌宗庙礼仪。古代以血缘关系为纽带祭祀和军国大政的活动均集于宗庙庙堂即是朝堂。后来朝庙分家但宗庙祭祀仍是国家头等大事非常严肃认真而隆重所以主持宗庙祭祀礼仪的太常被列为诸卿之。
太常的另一项职责是兼管教育负责选拔博士与博士弟子。太常员吏八十五人中有九人“学事”十六人“守学事”即负责教育事宜。太常的职权在两汉有分化降落之势。汉初三辅有陵庙之县均归太常管辖从元帝起移归三辅；武帝以后考试之权渐归尚书太常职权有了明显的削弱。
宗正。宗正秦始置两汉除王莽时更名宗伯并曾一度废置以外没有什么变化。宗正是为管理皇室亲族而设的官。皇族外戚均有名籍藏于宗正府从西汉开始到东汉宗室属籍一直存在可见宗正对于名籍的保存管理相当妥善。西汉朝更对皇族外戚载有属籍者时常加以赏赐；对于犯罪者则削除属籍降为平民这些手续均由宗正办理。宗亲犯罪当髡刑以上者先报宗正宗正再申报皇帝始能处置一般司法机关则不能过问。宗正既为掌皇帝宗亲事务之官所以任此职者不但皆为皇族且往往是皇族中德高望重者。由于刘氏宗室人口猛增到西汉末平帝时已有十余万人而且分散在全国各地掌握实权的王莽为了便于统治刘姓宗室便在各郡国设置宗师。东汉沿袭了这一制度。
光禄勋光禄勋秦及汉初为郎中令武帝太初元年（公元前1o4 年）改名光禄勋。光禄勋的主要职责是“掌宫殿掖门户”为宫内总管。因其居于禁中接近皇帝故地位十分重要。秦二世时赵高为郎中令就是利用这种特殊地位左右了二世。汉文帝以代王立为皇帝夕入未央宫当夜即拜其亲信张武为郎中令巡行殿中以防有变。可见此官原来是很重要的只是后来中朝官日益增多光禄勋的地位和实权才逐渐降落。
光禄勋总领宫内一切所以属官多机构大某些属官的地位也很高。
一类是大夫大夫掌议论名目很多有太中大夫、中大夫（后更名光禄大夫）、谏大夫等多至数十人；一类是议郎亦掌议论有十二人。这些官员都是皇帝的高级参谋其中除议郎为光禄勋属官外其他均与光禄勋没有严密的统属关系但因为他们的活动主要在宫内所以习惯上列于光禄勋系统。光禄勋的主要属员是以郎命名的属吏有中郎、侍郎、郎中等。郎的职责是宿卫门户出充车骑。有五官、左、右三署。汉代的郎官不仅是皇帝的亲近侍从而且是备用官员地方长吏令长多以郎出补有些著名的执政大臣如桑弘羊、霍光也是出身于郎官。
卫尉。卫尉秦官两汉期间曾有两次改名一次是景帝初更名中大夫令一次是王莽时更名太卫。卫尉的职务是统辖卫士卫护宫阙之内。卫士的营房称为“庐”就在宫墙之下。卫尉与光禄勋比较光禄勋所领的郎官是皇帝的近侍卫队而卫尉所领卫士乃外围警备部队。卫尉属官除一丞总署曹事外主要有公车司马令掌殿司马门夜徼宫中吏民上书及阙下凡所征召皆总领之；有卫士令主卫士东汉时卫士令分为南宫卫士令和北宫卫士令卫士也随之一分为二。又各宫门均有司马一人主其门警卫。执金吾。执金吾秦名中尉武帝太初元年（公元前1o4 年）更名执金吾王莽时名奋武东汉复名执金吾。执金吾的职掌是徼循京师禁备盗贼也就是说执金吾的主要任务是担任宫殿之外、京城之内的警卫和治安工作。皇帝出行时执金吾还要充任护卫及仪仗队。《后汉书·百官志》引《汉官》曰：“执金吾缇骑二百人（持戟）五百二十人舆服导从光满道路群僚之中斯最壮矣。”这是一支浩浩荡荡的庞大队伍。东汉光武未称帝时曾目睹过执金吾出巡的威风气势感叹地说：“仕宦当作执金吾。”由于与警卫工作有关所以执金吾有权直接逮捕罪犯。东汉时执金吾还可循行郡县。执金吾的属官除执金吾丞总署曹事外在西汉有中垒令掌宫中垒门；有寺互令掌门禁；有都船令掌治水有武库令掌兵器。西汉又有左辅都尉和右辅都尉掌分区循缴宗师。其他还有侯、司马以及千人等均为一般属官。东汉执金吾除保留丞及武库令之外其余属官皆省。
廷尉。廷尉秦官景帝中元六年（公元前144 年）更名大理。武帝建元四年（公元前137 年）复名廷尉。哀帝元寿二年（公元前1 年）复为大理。王莽曾改名作士。东汉光武以后复曰廷尉。建安中又改为大理。廷尉的职掌是管理刑狱为全国最高司法官。依法判罪是廷尉的职责如果法无名文廷尉的判例就成为“故事”可以比作法律。地方上解决不了的案件要上报廷尉如果廷尉也不能解决就要呈报皇帝亲决。廷尉在每年冬至节要亲自处理一批积案。平时如遇重大案件由皇帝派人参与廷尉会审名曰“杂治”。廷尉除依法判案还掌管许多监狱。汉时皇帝对大臣有所谓“召致廷尉”的诏书即为下狱。在这里廷尉不仅是官名、官署名且成了监狱的代名词。西汉武帝以后有廷尉狱及中都官狱二十六所；东汉仅有廷尉及洛阳诏狱。廷尉属官有廷尉正一人主决疑狱；有左、右监主逮捕事（东汉省右监）；有左、右平掌平决诏狱（东汉省右平）；其他尚有许多名目繁多的掾史之属分管具体事务。
大鸿胪（附典属国）。大鸿肿秦名典客。西汉景帝中元六年（公元前144 年）更名大行令。武帝太初元年（公元前1o4 年）改名大鸿胪。王莽时称典乐东汉复名大鸿胪。大鸿胪“掌诸侯及四方归义蛮夷”其实主要是礼仪方面的工作。例如诸侯王入朝时迎送、接待、朝会、封授等礼仪乃至诸侯王的死丧赐谥及拜王嗣等都是由大鸿胪掌管和安排。同时四方郡国上计之吏来京也均由大鸿胪及属官管理因为来京之吏要观光遇上朝会大礼要参加此正属大鸿胪的管理范围。大鸿胪下属官有诸郡邸长丞即专为接待各地来京官员。大鸿胪所掌“归义蛮夷”指接待或管理边区少数民族或国外的降者与使者而重点又是朝见的礼仪。这项对外接待工作成帝以前由典属国负责典属国是与诸卿并列的一卿成帝河平元年（公元前28年）罢典属国并其职于大鸿胪。大鸿胪属官除一丞总署曹事外主要有行人令、译官令、别火令、郡邸长、使主客、大行治礼丞等分别主持内外接待、翻译、食宿、礼节等。
大司农。大司农秦名治粟内史汉初因之景帝后元元年（公元前143年）更名大农令。武帝太初元年（公元前1o4 年）更名大司农。王莽改名义和又改为纳言。东汉复名大司农。凡国家钱谷租税等财政收入和支出均归大司农掌管。尤其是在西汉武帝时大司农通过各种办法搜罗钱财对汉武帝的文治武功起了相当重要的作用。大司农的属官有丞总署曹事。平帝置部丞十三人每州一丞主劝农桑；东汉仅一部丞主帑藏。太仓令主受郡国传漕谷；均输令主均输；平准令主平物价；都内令主京师库藏；籍田令主籍田事；铁市长主铁器买卖事。另外于各郡国还设立仓长以管仓库设农监以管农事设都水以管水池渔利设铁官以管铁器制造与经营设盐官以管盐业生产等统归大司农管辖。
少府。少府秦官。两汉皆称少府唯王莽时曾一度改为共工。少府与大司农比较大司农是国家财政总管收百姓租赋以供国家费用；而少府则是皇室的财政总管收山海池泽税和经营园林手工业等以供皇室的消费。少府因系帝室之财政总管故机构之大属官之多在诸卿之中居于位诸卿手下协助署理曹事的丞仅一至二名少府却有六丞。其他属官有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官各有令、丞这一类基本上是管理宫廷内各种事务的属官。有胞人、都水、均官三长、丞胞人主供宫内肉食都水及均官主山水之税。又有上林十池监主监上林十池。还有中书谒者、黄门、鉤盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者、官令、丞这一类多本是皇帝左右亲近的宦官。东汉时少府财政事务减少一部分职掌并入大司农只管杂务不再专管帝室财政所以机构相应缩小属官亦有裁减。水衡都尉。水衡都尉武帝元鼎二年（公元前115 年）初置东汉光武省此职仅存于西汉后期。武帝初设水衡都尉打算以其主盐铁经营但告缗以后国家财政大增收入集于上林苑所以令水衡都尉主管上林。原来铸钱及上林由少府职掌现在设水衡专管其事而原属少府的某些属官也就转归水衡都尉掌管。《汉书·王嘉传》说元帝时“都内钱四十万万水衡钱二十五万万少府钱十八万万。”水衡钱和少府钱都是皇帝私产加起来比国库的钱还多而水衡又比少府多将近三分之一说明皇室收入的大部分归水衡管了所以水衡地位相当高。东汉初省併大职于少府。这时因国家财政与帝室财政不再分开少府基本上不管经济收入水衡也随之取消。太仆。太仆秦官西汉皆称太仆唯王莽时一度更名太御。太仆的职责一是掌皇帝乘舆一是掌马政。皇帝出行时太仆要亲自为皇帝驾车因其常在皇帝左右故其地位相当重要。至于太仆所掌的马政一部分供天子用即所谓“家马”一部分供军国用这是马政中的主要部分。太仆的属官除一丞总署曹事外主要就是一些掌马政之官。据史载西汉有六牧师菀和三十六厩都是牧养家马和军马的大型马场。如“未央”、“家马”、“龙子”、“闲驹”、“路軨”、“承华”等均为马场名号各有令、丞或监、长之类的官员主管而统辖于太仆。
将作大匠。将作大匠秦名将作少府景帝中元六年（公元前144 年）
更名将作大匠。王莽时曾改名都匠。东汉初恢复将作大匠之称光武中元二年（公元57 年）省章帝建初元年（公元76 年）复置。将作大匠的职责是掌治宫室亦即掌管基本建设如营建宗庙、宫室、陵园等并包括宫室和陵园绿化在内。这些工程有的相当浩大比如起陵邑每一新皇帝即位即开始动工直到死去下一帝又复如此长年累月无止无休。除国家正常工程之外将作大匠还常受诏营建某些大臣的宅第更是不胜繁忙。将作大匠的属官有丞二人东汉减至一人。此外还有左右中侯掌施工。有石库令主石料保管及加工。有东园主章令主木材及木器制作。巨大的土木工程需要大批的劳动力劳动力多以刑徒充之。西汉设有前、后、中三校令东汉又增左、右校令分别掌管工徒。
中朝官武帝以前丞相权重从武帝开始到宣帝为削夺相权搜罗亲信逐渐形成一个起决策作用的中朝官系统亦即朝中之朝；与之相对而言丞相以下的朝官则为外朝于是有中外朝之分。中朝官人员的构成基本有两类：一类是所谓天子的宾客他们在政府组织中并没有什么地位却往往持着侍中的头衔参与机密；另一类是文武官员中的心腹之臣武官有大司马、将军文官有大夫、博士、尚书等也是加上待中或给事中头衔从而成为中朝之官。中朝官系统有一个形成展的过程除了大司马、大将军一度权兼内外之外再就是典掌枢密的尚书台最后接管了丞相府的事权尚书和侍中等官位日益隆重。兹分述如下：1.将军。将军一官由来已久开始只是高级武官的统称。在一般情况下将军是对武将的一种尊称；在统兵作战时将军则是指的主帅。秦汉时将军名目繁多最尊者为大将军和骠骑将军其次是车骑将军和卫将军这四种名号的将军地位相当于丞相之类的诸公；又有前将军、后将军、左将军、右将军这四种名号的将军相当于太常之类的诸卿。以上两类将军均为重号将军是皇帝的最高级武官。重号将军以外还有许多杂号将军或者说列将军这些将军各有名号诸如游击将军、骁骑将军、振威将军、扬武将军等仅据《西汉会要》所列名号就有百数十种。杂号将军并非常设官职多为临时设置事毕即罢。将军以下的中级武官就是校尉和都尉亦各有名号。自大将军至校尉、都尉这些众多的武官自然并非都是中朝官但如加侍中或给事中的头衔就可以列入中朝官系统。自武帝以来重号将军往往“领尚书事”执掌朝权。例如大将军霍光领尚书事为中朝官的领实际权力在丞相之上。
2.尚书。尚书即掌书原是君主身边主管文书的小吏。秦制尚书属少府并且有尚书令、尚书仆射、尚书丞以及左右曹诸吏已初步形成自己的办事机构。武帝为了削夺相权强化君权就更多地利用尚书办事并任用宦官为尚书名曰中书或中尚书若用宦官为令即曰中书令。尚书既是皇帝近侍办事职能又日益增多所以地位渐重这是尚书职能转变的开始。元帝时中书令石显专权进一步加大了尚书职权。成帝时建三公官以前由丞相总理政务的朝廷一变而为司徒、司马、司空三公分权的朝廷权力三分三公互不统辖实际是总归于皇帝皇帝就委政于尚书尚书职权陡然扩大名额也随之增多除令与仆射外有五尚书分曹治事：常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事；三公曹主断狱事。这时的尚书尽管职权范围很广但实权仍不算太大尚书基本上是作为中朝的一个政务办事机构起上传下达的作用真正的权力基本控制在皇帝及其委任的权臣手中。到东汉尚书正式成为总理国家政务的中枢。东汉虽也有一个以三公为、诸卿分职的朝廷但实际上国家大权完全集中于宫廷即集中于尚书机构。尚书虽仍然“文属少府”但威权与日俱增实际已从朝廷中分离出来一变而为直属皇帝的尚书台。因为台在禁中又称中台凡尚书均称为台官。尚书台既是皇帝实行独裁政治高踞于朝廷之上的御用机关又是当时国家的最高权力机关。尚书不仅参与国家机密起决策作用而且出纳王命号施令诸如选举、任用、考课、弹劾、诛赏、治狱等大权无所不总包揽一切。这时的尚书机构规模又进一步扩大令与仆射之下有左、右丞诸曹尚书之下各有侍郎与令史。尚书台俨然成了朝廷中的一个小朝廷台官则成为一种凌驾于百官的特权集团。
3.侍中、给事中等加官。加官就是加授一种官职更亲近于皇帝享受优宠待遇或特殊权力。《汉书·百官公卿表》在叙述朝廷官职之后曰：侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍皆加官。所加或列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中亡员多至数十人。侍中、中常侍得入禁中诸曹受尚书事诸吏得学法散骑骑并乘舆车。给事中亦加官所加或大夫、博士、议郎掌顾问应对位次中常侍。中黄门有给事黄门位从将、大夫。皆秦制。
这段概述简明扼要但失之笼统不过从侍中、中常侍、给事中等名号来看加官都是接近皇帝的。这些加官在政治上乃至生活上侍从或者常侍皇帝或给事殿中或出入禁中加这些官号的官吏当然就属于中朝之官了。所以《汉书·刘辅传》注引孟康曰：“中朝内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑诸吏为中朝丞相以下至六百石为外朝也。”如果再加上左右曹、给事中等那么以上加官就是中朝的主要成员。加官大体可以分成几类：一类是得出入禁中的如侍中、中常侍。侍中西汉作为加官东汉则成实职其职是入侍天子分掌乘舆服物并賛导众事顾问应对；常侍即经常侍从冠以中字指宦官任常侍中常侍侍候皇帝西汉时亦作为加官之号而东汉转为实职。一类是天子的亲近执事之官如诸吏、左右曹、散骑等。诸吏、左右曹原指皇亲左右近臣武帝时变为加官加此官者地位即有变化成为枢机重臣或受尚书事或得以举法案劾东汉以后这类加官已不见记载。散骑是骑而散从没有常职皇帝赏识即加此号得以重用东汉时演变为散骑常侍。给事黄门给事于黄闼之内即服务于禁门之内加此号者亦属亲近之人。还有一类是备顾问应对之官如给事中。给事中即给事于殿中此职所加多大夫、博士、议郎或名儒重臣。东汉以后的给事中其性质已和西汉的加官不同。
宫官1.太子官。秦汉封建**时代皇太子是国家的储君皇帝的继承人为了保障皇位一姓继承同时又避免同姓争夺皇位秦汉时代确立了嫡长子继承制度。为了确保皇位传与皇太子特为太子设立一套官职。太子官的最高官职是太子太傅和太子少傅。太子太傅和太子少傅的级别相当于诸卿名义上是太子的老师实际上除教授太子还主管太子家政。太子太傅职掌辅导太子太子少傅以辅导太子为职并悉主太子官属。这些官属有：太子率更令职似光禄主庶子、舍人更直；太子庶子、太子舍人职似三署郎主更直宿卫；太子家令职似司农、少府主仓谷饮食；太子仓令主仓谷；太子食官令主饮食；太子仆、太子厩长主车马；太子门大夫职比郎将；太子中庶子职如侍中；太子洗马职如谒者太子出则当直者在前导威仪；太子中盾主周卫徼循；太子卫率主门卫士。西汉时太子尚置有詹事一职略低于诸卿东汉省。
2.皇后官。秦汉时代封建贵族大多一夫多妻。皇帝之妻更是多得难以计数。在这种情况下如果宫教不修后妃之制不定就难于确定皇位继承权。为确保嫡长子继承制的实行皇后称为中宫也有一套行政机构。西汉时期皇后卿有詹事（又名中少府）、将行（更名大长秋）、中太仆、中宫卫尉。皇后卿级别略低于诸卿。詹事即管家有丞佐之属官有：中长秋关通内外；私府令主中藏币帛诸物；永巷令主宫人；仓令主仓谷；厩令；主车马；祠令主祠祀；食官令主饮食。大长秋掌奉宣中宫命凡给赐宗亲当谒见者关通之中宫出则从有丞佐之属官皆为宦者有：中宫仆主驭；中宫谒者令主报中章；中宫尚书主中文书；中宫私府令主中宫私府物藏；中宫永巷令主宫人；中宫黄门冗从仆射主黄门冗从；中宫署令主中宫请署天子数；中宫药长主医药；中太仆掌舆马；中宫卫尉掌宫门卫屯兵。东汉时期中宫三卿皆省高级官吏唯留大长秋一人故以上属官均统于大长秋。
以上公、卿、中朝官、官官四类官员皆为朝官。四类朝官上有皇帝下有佐属构成秦汉的封建朝廷。从级别上看公、卿以及宫官中的太子卿和皇后卿大体都在二千石（相当于郡守）或二千石以上中朝官中则级别不等高者二千石以上低者六百石左右。这四类官员的属官级别也不等高者有两千石者低者数百石但多数为六百石（相当于县令）以上。按汉法规定六百石以上可以参与朝会也就是说正常情况下上述公、卿、中朝官、宫官及其属吏基本上都可以有资格参与朝会。既可参与朝会就具有议论国政的权力。但多数廷议参加者都是二千石以上的高级大员。而且各个时期的情况不尽相同官职有改异权力有转移职掌有分合故不可一概而论。总的原则是皇帝力图把权力集中于一人之手。
第二节郡县秦汉的地方行政基本上是郡县制。秦是单一的郡县制两汉则郡国并行仍以郡县制为主。秦统一六国之后分天下为三十六郡后又增至四十余郡。西汉平帝时凡郡国一百三其中有郡八十三。东汉顺帝时凡郡国一百五其中有郡七十九。诸郡规模、情况并不平衡就户口幅员而论有大小之别；就政事难易而论有剧（难治理）、平（一般）之异；就地区而论有远近、内外之分。诸郡之中由于京辅之郡地处中心最为重要所以京辅太守地位最高。秦的京辅太守名曰内史掌治京师。西汉景帝时京辅地区分为左、右内史武帝时又分而为三名曰：京兆尹、左冯翊、右扶风统称三辅。东汉迁都洛阳京辅太守名曰河南尹。两汉的京辅太守均秩中二千石得“奉朝请”亦即可参与朝会而一般太守秩两千石没有朝会的资格。京辅太守显然高于一般太守。无论京辅之郡还是一般的郡均领辖若干县。秦汉地方行政基本上是郡县二级制。武帝元封五年（公元前1o8 年）把全国划为十三个监察区称为部或州各设刺史一员进行监察久而久之州刺史成了固定的地方行政长官州也由监察区域变为行政区域这样汉的地方政府又由郡县两级变为州、郡、县三级。不过这有一个过渡过程其最终完成应该说在东汉后期。两汉的多数时间内州仅作为监察区而不是作为政区出现的。
州官的设置和演变1.司隶校尉。司隶校尉初为朝廷官职始置于武帝征和四年（公元前84年）是武帝因巫蛊一案而临时设置的督捕官。所以最初司隶的职责是率领徒隶从事掘蛊并督捕京师奸猾。巫蛊案以后司隶保留下来其职为督察三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农七郡。成帝元延四年（公元前9 年）省司隶校尉绥和二年（公元前7 年）复置但称司隶。东汉沿用旧制司隶校尉的地位较西汉为高当时皇帝有特诏御史中丞、司隶校尉、尚书令会同并专席而坐京师号曰“三独坐”。司隶校尉的常职是督刺三辅、三河、弘农七郡其职与刺史略同但由于京辅诸郡是朝廷的所在地皇亲国戚、达官贵人比较集中所以司隶校尉有着一般刺史望尘莫及的特权。司隶有持节的特权可以察举百官以下及京师近郡犯法者。节即符节是皇权的象征持节者可代表皇帝行事。司隶这种持节特权在元帝时由于司隶校尉诸葛丰持节纠察元帝宠臣许章才被解除。司隶校尉对于封侯、外戚、三公以下无所不纠对于京师近郡的罪犯则依照诏令有捕杀之权。司隶校尉的属官有较高的从事和较低的假佐两类。东汉从事十二人有都官从事主察举百官；功曹从事主选署及众事；别驾从事主奉引校尉行部录众事；簿曹从事主财谷簿书；兵曹从事主兵事；其余七郡各一从事主督察共为十二。假佐为掌各种杂务的小吏。
2.刺史和州牧。秦统一六国后没有特划监察区政区以郡划分郡置守、尉、监各一人监即监御史主监察所以郡既是行政区又是监察区。监御史隶属于御史大夫掌监郡。其地位不高但权力很大不仅省察郡守治状而且可以监军带兵。汉初曾一度沿袭此制目的都是代皇帝监察地方官吏。武帝时分全国为豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、朔方、并、幽、交等十三部州作为监察区。州设刺史一人秩六百石位下大夫秩卑而权重即有权督刺二千石的郡守。刺史直接受朝廷御史中丞管辖分别监察各州开始时明确规定以六条问事：一条强宗豪右田宅逾制以强凌弱以众暴寡；二条二千石不奉诏书遵承典制旁诏守利侵渔百姓聚敛为奸；三条二千石不恤疑案风厉杀人怒则任刑喜则淫赏烦扰苛暴剥截黎元山崩石裂袄祥讹官：四条二千石选署不平苟阿所爱蔽贤宠顽；五条二千石子弟恃怙荣势请托所监；六条二千石阿附豪强通行货略割损政令。六条问事主要是督刺二千石郡守。以后监察范围扩大凡州内朝廷命官都在督刺之列并有选举与劾奏权。刺史每年回京师奏事一次。地方政绩如何全凭刺史上奏郡守对刺史多敬而畏之刺史逐渐干预地方行政积久成制也就变为行政长官。西汉末期刺史曾两度改为州牧秩为二千石但真正掌握军政实权成为地方最高军政长官是灵帝中平五年（公元188 年）之后。灵帝中平五年刺史改为州牧。州牧与刺史的区别不仅在于六百石变为二千石大吏更主要的是监察官变成了地方最高军政长官。武帝初置刺史巡行郡国无固定治所属吏也很少后来渐有治所并形成一套幕僚组织。州刺史的属吏和司隶一样皆有从事史、假佐。从事史也叫从事有别驾从事、治中从事、簿曹从事、兵曹从事、部从事史等假佐一类亦与司隶略同。
郡守和郡廷官吏1.郡守。郡设守一人又称太守为一郡最高行政长官。郡守为朝廷所任命代表皇帝治理一郡所以除对朝廷负责外在一郡之内则是郡守**。其职权相当广泛凡民政、财政、司法、教育、选举以及兵事等可以说职无不总。
（1）辟除权。秦汉时期郡守及其佐吏丞、尉等虽由朝廷任命但郡守的幕僚属吏则可自行署置。其任用方式或召、或请、或署都是辟除的意思。在汉代除京辅郡属吏可用他郡人外一般辟除的郡吏都是本郡人。郡的下层行政长官县令长是由朝廷署置郡守不得更调；但遇其不能胜任则可置守令（代理县令）以摄理其事。至于真令有缺郡守则更有权力选署守令。按当时法制令长有罪必须先请郡守不得擅自治罪但事实上郡守不但擅治其罪而且可以随意加以驱逐。
（2）选举权。汉法规定郡守任满一年后便有选举权。选举即由地方选拔向朝廷推举人才。这种选举或为皇帝的特诏指定其选举的科条；或为岁贡依所定科目员额选举。诸如孝廉、贤良方正、文学、茂才、异等、明经以及有道之士等皆在郡守选举范围之内。郡守虽有选举权但如果不能选举人才或举而不当郡守本人也要坐罪。开始察举尚严以后渐滥郡守利用选举权以结私恩形成了汉代门生故吏的关系网助长了地方与朝廷的离心力量。
（3）自设条教。秦汉郡守可以因地制宜自设条教或劝民农桑或整齐风俗以及举办文化教育等各项地方事业。其中一些好的条教往往还被推行到全国。如景帝对蜀郡守文翁在郡中起学馆武帝令天下郡国仿蜀学馆建立学校对文化教育事业的展起到了促进作用。
（4）赏罚、司法和监察权。郡守还具有一郡的赏罚、司法和监察权。因郡守有赏罚权故置功曹主选署劝劳、议论赏罚；有司法权故置决曹主治狱及罪法事。其中司法最重要政平讼理是郡太守治绩的重点内容之一。郡守的监察权主要是监察其所属县之长吏其监察权是与其任免、赏罚等权相辅相成的。郡守行使监察权必须以时巡行郡内即所谓“常以春行所主县”也有的郡守采取私访的方式。郡守亲自巡行所属县按规定一年一次私访则非正式制度。其对属县行使监察权主要由督邮分部行县分部多少郡守可视具体情况而定。
（5）生杀予夺权。从法律上来说郡守并无决杀权虽罪至死亦必先奏请以待秋决。有时因特殊原因令郡守得便宜从事或以军法从事但除这种特许的权力外太守却不得专杀然而这只是法律上的规定奏请实际上往往徒具形式类皆报可甚至先斩后奏或以论决为报。随着郡守权力的膨胀郡守甚至可擅杀县令。
（6）兵权。郡守又称郡将实际握有一郡兵权。不过秦和西汉时期地方如有重要军情一般是由朝廷命将置帅郡守不得擅自兵。如郡守兵须有皇帝虎符或边郡军情紧急事后必立即上报。东汉郡守职权渐大建武中省都尉并其职于太守虎符兵的制度渐坏再加上东汉后期镇压农民起义及各族反抗的需要郡守就有了兵、领兵之权。一般州郡有事常由刺史、郡守亲自领兵。东汉末刺史、太守不仅领兵且可募兵往往变为私人部曲父子相袭造成割据因素。
（7）财权。郡守治郡要依靠庞大的郡府组织乃至数量不等的军队。这些都必须有财政开支还有郡守本人的俸禄这一切经费均由国家拨给由郡守支配。国家一般是从本郡赋税收入中拨给收入少的边郡则由内郡调拨。按规定拨给的部分需每年上计过此则须事先上报奏请。郡守只能在规定范围内行使财权朝廷则通过上计制度控制。但实际上郡县地方官往往不顾经法附加私调不统于上计之数这样朝廷就无法控制。除正式经费和非法私调各郡还都有一些公田和山泽之利收入亦由郡守支配。
秦汉郡守官职十分重要郡守治理的好坏关系到整个国家的兴衰故汉宣帝有良二千石之叹。因此朝廷非常注重郡守人选并根据其治绩给予奖惩。
2.郡廷官吏。郡守之下的郡廷组织因任命不同可分为佐官与属吏两类：秩二百石以上者由朝廷任命有丞、长史、都尉等谓之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除如功曹、五官、督邮、主簿等掾史皆为属吏。（1）郡佐官。郡佐官为朝廷命官有丞、长史和都尉。丞佐助郡守有时可代理郡守行事如郡守在作战中死亡丞有权临时代理。边郡设置长史掌兵马。东汉时边郡省丞由长史主丞之职而另置将兵长史专主兵事。都尉掌佐太守分管军事。秦时名尉景帝二年（公元前155 年）更名都尉。东汉建武六年（公元3o 年）省内郡都尉。都尉秩比二千石略低于郡守而高出于丞与长史。都内一切军事行动均由郡尉具体负责每年都试也由郡都尉负责主持。维护境内治安则是都尉的日常工作。都尉也和太守一样以时行县但不管民事专司盗贼。郡尉有自己的治所和属官。都尉治所有的与郡守治所不在一县；都尉属官除与太守一样有丞、掾、史、属、书佐等文职以外更多的则是各种武职。
（2）郡属吏。郡属吏低于郡佐官由郡守自己辟除主要有以下几类：第一类是功曹、五官掾和督邮为郡府右职。功曹主选署功劳包括郡吏的任免和赏罚。五官掾是一种荣誉职务无一定职掌其实是什么都管功曹缺任可以主功曹事其他曹缺任则可主其他曹事。东汉时五官掾常主祭祠从而列于诸吏之。督邮主巡行境内督察长吏主要是督察县政。一郡往往分为两三部或四五部各设一督邮充当郡守耳目故督邮多选郡守所信任而又精明能干者充任。第二类是郡守门下亲近属吏有主薄、主记室史、少府门下督盗贼、府门亭长、书佐、循行、幹、小史等。主簿无固定职拾遗补阙代读书教、奉送要函、迎接宾客等均为主簿所职。主记室史主记事、簿书等。少府总管太守私人财政与朝廷之少府性质相同。门下督盗贼主兵卫类似郡守的侍卫队长。府门亭长主守府门。书佐主秘书工作包括记录、缮写、起草、宣读等等。循行为低级散吏类似门下食客。幹、小史均为郡府做杂务工作的卑末之吏。第三类是列曹为郡廷各部门办公机构户曹主民户、祠祀和农桑。比曹主管检核之事。时曹主时节祠祀。田曹主田事。水曹主兴修水利。将作掾主工程兴建。仓曹主仓谷事。金曹主货币盐铁事。集曹主各县上计。漕曹主水运。法曹主邮驿科程事。兵曹主征集和输送兵丁。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼事。辞曹主辞讼事。决曹主决狱。医曹主医药事。第四类是上计掾史。地方上计中央由来已久最初由地方长官亲自上计西汉时改为守丞长史代劳武帝时又有上计掾史随行东汉则专由上计掾史上计。第五类是学官。武帝以后郡国皆立学校并设学官以管理其事。学官即文学掾（或文学史）其职责是管理学校教授弟子也兼管郡内教化、礼仪之事。第六类为特设官。因各地物产不同某些郡特设机构和官吏管理西汉时由朝廷派出官吏直属朝廷某一系统东汉改属地方成为郡的属吏。如铁官、盐官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等各设令、丞以主其事。上述六类之外还有一类是散吏即闲散而无具体职事的官吏这类人或以德高望重志节清白才能出众而又不愿任职郡守则以散吏名义养在郡府待以师友之礼以备顾问。
郡廷官吏是一支庞大的官僚队伍。由于郡守有权任命属吏所以属吏往往与郡守结为一种私恩关系他们心目中只有郡守而无朝廷。东汉时逐渐展为对抗朝廷的地方势力。
县廷及其基层官吏秦孝公时把全境划分为四十一县。秦统一后有县多少不可详考。汉代与县平级的政区有国、邑、道。国为列侯所食之县邑为皇太后、皇后、公主所食之县道为少数民族所居之县。西汉时凡县、国、道、邑千五百八十四东汉顺帝时千一百八十。县以下还有乡、亭、里等基层组织及其官吏。
1.县廷官吏。县的行政官署也称廷或县廷。县廷官吏由县令、长县丞和县尉以及县属吏三种官吏组成。
（1）县令、长。从秦开始普遍实行了县万户以上置令、万户以下置长的制度。县令一般为六百石高者有的千石县长不满六百石因所治县人口少所以略低于县令。县令、长在秦简中又称为县啬夫或大啬夫在王莽时曾改为县宰。秦汉的大部分时间统称为令长。县令长的职责是掌治其县凡县内一切事务无所不管。有些令长比较勤于政事注意人民疾苦因此往往流人附归受到人民的爱戴或挽留或怀念或立祠。如果令长得其人选是能对一县起良好作用的。汉制县令长的铨选途径较多或由“察廉”或由“治剧”或由“茂才”、“孝廉”或由“征辟”或由“吏积功”而其主要途径则是由郎官出补。东汉初期以前朝廷对于郎选比较重视县令长在多数情况下还是比较称职的。东汉自顺帝以后选官制度日益破坏地方令长多非德选而到灵帝时宦官专权黄门子弟为令长者满天下放肆渔肉人民。皇帝又贪财卖官致使吏治大坏东汉亦随之衰亡。
（2）县丞和县尉。县丞和县尉都是县佐官。秦时每县皆有丞但没有见到县设尉的记载两汉每县皆有丞又设有县尉。县丞在县的地位要高于郡丞在郡的地位。郡丞的职责仅仅是掌佐守郡守可以重用也可以不重用。县丞则不然除了佐令长之外还兼署文书并主仓事和刑狱囚徒。也就是说丞佐助令长之外还能独立地处理仓、狱等事。仓、狱是县政中两件比较重要的事由县丞专管可见其地位之重要。一般说来每县只有一个丞但都城所在地则不止一丞如西汉长安就有左、右丞。县尉的设置每县情况亦不尽相同一般来说大县设二人小县设一人。所谓大县小县不完全以户口多寡为限主要是以地区范围的大小而论。都城所在县设尉就更多西汉长安县有左、右、广部、明部四尉东汉洛阳也有东西南北四尉。县尉的选任与令长略有不同一般来说原来地位要略低一些或者多少与武事有点关系多是从两千石的掾属中调选的。县尉的职责主要是维持境内治安掌一县的军事。县尉对于令长有一定独立性有时还可与郡廷生直接联系而且有自己的单独治所——官廨有自己属吏例如尉史、尉从佐等。
（3）县属吏。秦和汉初县廷的主要属吏是令史。武帝以后始逐渐有所变化形成一套制度和名称如分曹置掾之类。在分曹置掾以后大体和郡属吏一样各有名目和职掌：第一类是功曹和廷掾：功曹职总管内外是县廷主要属吏所以被称为“主吏”在属吏中地位最高权力最大上可代表县令长下可指挥游徼、亭长等。廷掾相当于郡的五官掾列曹有缺均可代值而在祠祀方面则居于功曹之前处于位另外廷掾经常下乡巡行充当令长耳目。第二类是门下亲近吏：主簿在县廷内地位仅次于功曹但比功曹亲近为诸门下吏之长。主记、录事掌记事和文书。小府又称少府主出纳、饷粮及金铜钱布。门下游徼门下贼曹掌督盗贼。第三类是列曹：其主管民政方面的有户曹主户口名籍婚庆祠祀诸事；田曹主劝课农桑；时曹主农时节气；水曹主水利之事；将作掾主土木兴作。主管财政方面的有仓曹主收民租；金曹主收市租。主管交通方面的有集曹主供纳输；法曹主邮驿科程事；道桥掾主修阁道；厩啬夫主饲养。主管军事方面的有兵曹主兵事；库啬夫主兵械尉曹主卒徒转运。主管司法治安方面的除贼曹外还有狱掾史、狱司空主决罪和牢狱；传舍、候舍吏监督行人；守津吏督守津口；市掾主市租和治安；少数民族杂居之县又设盟掾主少数民族事务。第四类是校官汉代县的学校曰校置经师一人主教育。第五类是散吏其职与郡散吏略同而地位低于郡中散吏。2.乡里官吏。县下的最基层是乡、亭、里等组织乡里基层官吏虽非朝廷正式任命但其地位至为重要举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等无不由乡里官吏承担。秦汉乡里官吏情况各不相同大体可以分为三类：（1）以啬夫为主的乡官。秦汉之制县以下分为若干乡。据《汉书·百官公卿表》西汉平帝时有县、道、邑、国千五百八十七有乡六千六百二十二平均每县辖四乡有余。《后汉书·郡国志》有县、邑、道、侯、国千一百八十注引《东观书》永兴元年（公元153 年）乡三千六百八十一平均每县辖三乡有余。乡的官吏有啬夫、三老、乡佐和游徼。啬夫是乡中的主管官吏职掌听讼与收赋税。啬夫根据其乡大小又有区别一般大乡设有秩啬夫或简称“有秩”秩百石郡所署为在册之吏；一般的小乡则设一啬夫不名有秩即不属国家正式官吏。三老是主管教化的乡官往往设于大乡选德高望重的耆老充任三老不是行政职务亦无俸禄但在当时的地位很高往往列于啬夫之前。乡佐是啬夫的助手。游徼掌徼循盗贼直属于县廷也可说是县廷派往乡间的巡察吏。
（2）亭长和亭吏。亭和乡是同一级的单位但其设置的地点与作用不同。设在城市中的亭是县以下里以上的单位亭下辖里如同乡下辖里一样。设在乡村中的亭称为乡亭往往是乡村中的一个小集镇或处于交通要道之上。这样的乡亭具有客舍和邮传的作用而乡亭官吏同时又负有督禁盗贼的责任。亭的主要官吏是亭长由县廷任命职责是维持地方治安并听从县尉指挥。亭长之下有亭佐佐助亭长；有亭候主候望盘察行人；求盗主求索盗贼等。
（3）里正、典和老。乡下设里里下又有什伍什伍指五家或十家的组织几个或十几个什伍组织构成里。里有里正或称里魁兼有官民二重身份负责一里事务。什伍组织按秦制是主五家者曰伍老主十家者曰什典汉代则一般通称什长、伍长。里正、典和老不是专职官吏其责任是率里邻相互扶助里中出有非常事故及时禀告官府。
少数民族地区的特设官秦汉时期是我国多民族封建统一国家的形成和展时期。朝廷在少数民族居住地区设官建职有属国都尉和持节领护诸官秩皆为二千石或比二千石相当于内地郡守。这些特设行署有些类似今日的自治区。
1.属国都尉。武帝元狩二年（公元前121 年）秋匈奴昆邪王杀休屠王将四万余众降汉武帝置五属国以处之。从此朝廷对于降附或内属的少数民族均设属国如宣帝神爵二年（公元前6o 年）置金城属国以处降羌五凤三年（公元前55 年）置西河、北地属国以处匈奴降者。东汉属国更多而且扩展到东北和西南地区故《后汉书·窦融传》注有“汉边郡皆置属国”的说法。属国的最高长官即名属国都尉和一般都尉仅典武职不同还兼理民事“治民比郡”。都尉之下有丞、候、千人还有主簿。两汉属国都尉的设立不仅对加民族融合、互相间经济文化交流起一定的作用而且对开祖国的边疆、保卫边疆地区的安全以及维护祖国的统一也有很重要的作用。
2.持节领护诸官。朝廷对于更边远一些地区“叛服无常”的少数民族往往派一些临时的加官即所谓“持节领护”诸官。（1）使匈奴中郎将：以中郎将出使匈奴始于西汉武帝时 到西汉后期逐渐成为定制但当时都只是临时的出使任务虽“持节”而并无“领护”职权。东汉初匈奴分为南北两部。东汉主要与南匈奴打交道由于南匈奴多次请求朝廷始正式设立“使匈奴中郎将”这一官职并有“卫护”或“监护”的职权。使匈奴中郎将史书中有时简称中郎将或匈奴中郎将或者又称为护匈奴中郎将、领中郎将、行中郎将以及北中郎将等。其职是持节出使监护南匈奴故有一定的临时性和独立性官属则随事而设并不固定主要是从事和掾、史等。使匈奴中郎将的设立对防御北匈奴的侵扰保卫汉朝边塞安全起一定作用。（2）西域都护：张骞通西域后西域诸国逐渐归附汉朝至汉宣帝时始置西域都护府以郑吉任西域都护都护西域三十六国以后又增至五十余国其范围大体上相当于今天的巴尔喀什湖以东以南和我国新疆地区。《汉书·西域传》说：最凡国五十自泽长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千人、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王皆佩汉印绶凡三百七十六人。
虽然保留“国”的名称实则成为都护管辖下的自治区。王莽时期西域不通。东汉或通或绝西域都护时置时废有时仅置护西域副校尉或军司马延光二年（公元123 年）改置西域长史直至东汉末年。西域都护的属官有副校尉一人秩位较高类似都护助手为都护副职。丞一人类似管文书的官吏。司马二人职位约略相当于军中司马。侯二人负责守望。千人二人为带兵的低级军官。此外都护还兼领屯田区的田官如戊己校尉屯田车师虽单独置府但亦受都护节制。
（3）护乌桓校尉：乌桓原是东胡族的一支武帝时正式与汉朝生关系并臣属汉朝武帝置护乌桓校尉拥节监领乌桓。东汉因之或称领乌桓校尉或简称乌桓校尉。其主要官属为长史和司马与其他持节使官相同。护乌桓校尉的设立对于保卫北疆、开东北起过一定作用。
（4）护羌校尉：羌族是我国一个古老的民族汉武帝时为孤立匈奴始置护羌校尉。东汉因之不过时置时废。护羌校尉“主西羌”即持节领护西羌。从东汉实际情况看主要是镇压羌族人民的起义隔绝西羌与匈奴的交通；但在护羌校尉主持下沿河两岸广置屯田修渠治沟种植五谷展畜牧对河西地区的开也起过一定作用。护羌校尉的主要属官是长史和司马二人秩皆六百石又有护羌从事。
综上所述少数民族地区的特设职官开始都带有临时差遣的性质以后才逐渐变成常设职官。这一变化反映了这些少数民族地区和两汉朝廷的关系同时也标志着统一的多民族国家的形成和展。
第三节封国鉴于周朝实行分封制诸侯混战数百年秦灭山东六国后在全国范围内推行郡县制度不但不分封诸侯王就是列侯也不置封邑所以秦朝是单一的郡县制度。汉朝则不然在实行郡县制的同时又实行封国制度。封国包括王国和侯国是两汉地方政府的一项重要制度这项制度前后变化很大兹分别叙述于下。
王国在楚汉战争中刘邦为了换取各路重要将领的支持战胜项羽曾封韩信等人为王。这样在西汉皇朝建立之初被封的异姓王共有八人即齐王韩信（后徙为楚王）、梁王彭越、淮南王英布、韩王信、赵王张耳、燕王臧荼（后更立卢绾）、衡山王吴芮（后改为长沙王）、闽粤王亡诸。王国的封地多者一百多城少者三四十县总面积比朝廷直辖郡县还要多而且各王都拥有兵众对朝廷造成很大威胁。刘邦几乎用了他后半生大部时间和精力才次第将他们加以翦除。刘邦去世以前只剩一个长沙王国后因王死无后而被废除。
在消灭异姓王的同时刘邦鉴于亡秦孤立之败各地统治不稳又大封同姓子弟九人为王《史记·汉兴以来诸侯年表序》云：自雁门、太原以东至辽阳为燕、代国；常山以南太行左转度河、济、阿、甄以东薄海为齐、赵国；自陈以西南至九疑东带江、淮、穀、泗薄会稽为梁、楚、吴、淮南、长沙国。..汉独有三河、东郡、颍川、南阳自江陵以西至蜀北自云中至陇西与内史凡十五郡而公主列侯颇食邑其中。
封同姓王的目的是为了巩固对地方的统治以拱卫朝廷但随着时间的推移同姓王的势力迅展至文帝时遂形成尾大不掉之势。贾谊评论当时形势说好比是害了臃肿病小腿肿得差不多像腰一样指头肿得差不多像胳膊一样身体转动都很困难。他提出“众建诸侯而少其力”的解决办法。文帝采纳其建议分齐国为七国淮南为三国。景帝时又采纳晁错的“削蕃”政策先后削去楚之东海郡吴之豫章、会稽郡赵之河间郡以及胶西六县收归朝廷遂爆吴、楚、赵、胶东、胶西、济南、淄川七国之乱。叛乱平定后反叛王国或被分或被削王国政权收归朝廷独立地位被取消。武帝时又采纳主父偃的建议颁布推恩令：诸侯王除了以嫡长子继承王位外可以推恩将自己的封地分给其他子弟由皇帝制定封号别属汉郡。这样从王国中就不断分出许多小的侯国而王国封地越来越小加之汉法对王国的层层限制势力也越来越弱诸侯王实际成了只有爵位而无实权的封建贵族。
吴楚七国之乱以前朝廷对于王国已有立法限制。例如：1.诸侯王不得窃用天子仪制：警跸、称制以及戴黄屋均为天子仪制诸侯王窃用即为僭越违法。淮南王刘长就是因为窃用天子仪制坐罪死在迁徙途中。
2.诸侯王置吏需依汉制：汉初立法规定王国二千石官均由朝廷代置；二千石以下官始由王国自置。景帝以后又定制四百石以上官吏由朝廷任免。3.诸侯王无虎符不得擅自兵。如《汉书·高五王传》：“王欲兵非有汉虎符验也。”
4.诸侯王不得在国内私自煮盐冶铸：山海之利本属天子所有故诸侯王不得在国内擅自煮铸。晁错所举吴王罪名就是“即山铸钱煮海为盐”。七国之乱平定后“名山陂海咸纳于汉”朝廷更进一步从经济上限制诸侯王不得专山海之利否则处以死刑。
5.诸侯王不得擅爵人赦死罪。
6.诸侯王不得收纳亡人藏匿亡命。
7.诸侯王必须按时入朝：诸侯王定期朝见天子如不按时入朝即当死罪。汉初以十月为岁故汉初诸侯王入朝率以冬十月。武帝太初改历以后以正月为岁诸侯王入朝改为正月称为“春朝”诸侯王必须亲行。春朝之外尚有“秋请”秋请则可使人代替。诸侯王在朝请时对天子要有三种贡献：一种是献费根据王国户口数而定人岁六十三钱制与郡同是郡国从算赋中提交朝廷的人口税。一种是聘币乃诸侯王私人对天子的贡礼原为苍璧价值不过数千武帝改为以皮币荐璧价值四十万。一种是酎金酎金是一种助祭费《汉金布令》曰：“诸侯各以民口数率千口奉金四两奇不满千口至五百口亦四两。”又诸侯王入朝不得稽留京师凡留长安不过二十日过期即为非法。
8.诸侯王不得与外戚家私自交往。
9.诸侯王不得与其他诸王私自会晤。
1o.诸侯王不得私自出境。
11.诸侯王不得对朝廷大臣私行赏赐。
另外诸侯王私行不检更要受到汉法的严厉制裁或削地或夺爵甚至诛死。
吴楚七国之乱平定后朝廷除直接剥夺诸侯王的政治权力与减省王国官属外又作左官之律设阿党、附益之法进一步对诸侯王加以限制：1.左官律：关于左官律史无详文《汉书·诸侯王表序》注引应劭说：“人道尚右今舍天子而仕诸侯故谓之左官也。”又引服虔说：“仕于诸侯为左官绝不得使仕于王侯（当作朝）也。”一说仕于朝廷为尊仕于诸侯为卑仕于诸侯者为左官；一说既仕于诸侯为左官就不准再仕于朝廷。二说并不矛盾。大概在汉初仕于王国远不如仕于朝廷为尊而七国乱后朝廷又定为律令不许左官再仕于朝廷。如史书屡载王国人不得宿卫就是明证。不过自武帝后王国势力日衰不足为患而左官律亦渐变成具文并未严格执行。
2.阿党法：《汉书·高五王传》注引张宴曰：“诸侯有罪傅相不举奏为阿党。”可见汉初即有阿党法但由于当时诸侯王有除吏之权阿附之势在所难免故景帝以后又重申阿党之法制为律令以便加强对王国的控制。如果诸侯王有罪而官属知情不举即为阿党要受朝廷的严厉制裁。而王国官吏执行汉法亦奉命唯谨宁严勿宽。
3.附益法：《汉书·诸侯王表序》颜师古注曰：“附益者盖取孔子云‘求也为之聚敛而附益之’之义也。皆背正法而厚于私家也。”七国叛乱之吴王刘濞的罪名即为煮盐铸钱汉朝为从经济上限制诸侯王的努力特设附益法使各级官吏不敢背法厚私为王聚敛。御史大夫张汤劾博士徐偃矫诏使胶东、鲁国煮盐铸铁法至死其“法”当即附益之法。此外朝廷为便于监督王国还允许各级官吏和王国臣民举奏诸侯王的不法行为。
东汉光武中兴虽亦封诸侯王但鉴于西汉王国叛乱故对王国权势的限制尤严。当时王国封地很小据《晋书·地理志》云东海王疆以去就有礼优以大封才兼食鲁郡二十九县其余称为宠锡者也不过兼一郡而已。明帝时封国更明确以租税多少为准而不以封地大小为准也就是说名为封国已渐无封土之实了。
侯国秦统一中国后对有封户而无治民之权的列侯皆“以公赋税重赏赐之”1即朝廷将封户的赋税赏给列侯。汉初列侯大体继承秦制所不同的是侯国有封户。《汉书·高惠高后孝文功臣表》云：（汉五年刘邦）即皇帝位八载而天下乃平始论功而定封。讫十二年（公元前195 年）侯者百四十有三人。时大城名都民人散亡户口可得而数裁什二三是以大侯不过万家小者五六百户。..逮文、景四五世间流民既归户口亦息列侯大者至三四万户小国自倍富厚如之。
这就是说封邑内蕃衍的户口完全归于封侯所有与秦朝大不相同。
刘邦封功臣为侯目的也是拱卫朝廷但这样一来功臣列侯的势力也就逐渐膨胀起来也与朝廷生矛盾。
秦和汉初朝廷有主爵中尉掌管列侯景帝时更名主爵中尉为都尉武帝时列侯更属大鸿胪掌管。凡列侯初封或就国以及朝觐聘享皆归大鸿胪管理。秦汉时列侯多居京师由朝廷赐予第宅；其所食租税则由其封地转输京师以供费用。功臣列侯留居京师一方面可以加强朝廷力量另方面也便于朝廷对列侯的控制。文帝以代王入承大统鉴于列侯大臣权势太重为防止其把持朝政始有遣列侯就国之举。列侯居国对于征国人徭役和赋税均有严格法律规定既不得“过律”更不得“擅兴”；否则要受到免爵或削封的处分。列侯居国还不得擅自逾越国界如擅出国界轻者免爵重者坐刑。更不得与诸侯王私通犯者轻则免爵重则处死。此外列侯尚有以匿死罪、铸白金、擅卒为卫、买田宅不法、阑出入关、诅咒皇帝以及谋反等罪名或免或削甚至处死者1。列侯的所作所为不仅受到郡守尉的监督若有不法之举即使庶民、奴婢也有权告。
朝廷在限制诸侯王势力的同时也不断打击功臣列侯例如武帝元鼎五年（公元前112 年）朝廷以列侯所献酎金不如法度一次就削爵百六人2。削爵者多为功臣列侯又加之功臣子孙后代骄奢淫逸横行不法所以“多陷法禁殒命亡国”至于孝武后元之年就“靡有孑遗”了。刘邦之后每代皇帝在位时期都要封一批列侯其中有以军功封者有以儒显仕宦封者有以宗室王子封者有以外戚恩泽封者在列侯不断涌现的同时又有大批的列侯因各种原因而被削爵。总的看来西汉侯国虽然很多但列侯有封户不治民没有政治权力不为士民所尊势与富室无异最终是趋于没落。东汉遵循西汉旧制列侯封户更少管制更严在地方上已处于无足轻1 《史记·秦始皇本纪》。
1 散见《汉书·王子侯表》、《功臣表》。
2 《汉书·武帝纪》。
重的地位。西汉侯国有的相当于县有的相当于乡然皆独立为国。东汉除县侯以外还有都乡侯、乡侯、都亭侯亭侯各级都乡侯以下皆不独立为国仅计封户地位更是每况愈下。
秦汉时期的政治制度是以皇权为中心的官僚制度是**主义的中央集权制度。从上述朝廷、郡县和封国的政体及其内部变化中不难看出所有置、废、增、修无一不是为了加强中央集权换言之无一不是为了加强皇权。封建**主义是中央集权的一种形式在秦汉时期就是这样。秦灭六国鉴于周封爵裂土一切权力收归朝廷集权于皇帝可谓政权的高度集中。秦朝灭亡的主要原因虽然是由于对农民的残酷政治压迫和经济剥削但秦之亡却不能说与没有拱卫力量毫无关系。刘邦鉴于这个教训大封同姓。封国在汉初曾起到稳定政局的作用但不久却走向反面成为朝廷的对抗力量。朝廷采取一系列措施逐步解决了王国问题但州郡牧守的权力却又接踵而起并逐渐演变成汉末军阀封建割据的局面。历史表明尽管封建统治者对巩固政权绞尽脑汁投入大量气力却没有哪一种制度能够确保朝廷权力的绝对集中和皇权的万无一失；只能是在比较完善的制度得到正常实施时皇权才相对稳定从而保障国家的统一局面。例如秦汉的地方行政制度无论是秦的单一郡县制还是汉的郡国并行制在大部分时间地方政权机构中行政、军政和监察诸权是分立的尤其是独立而直接受朝廷指挥的监察权便于朝廷牢牢地控制地方行政机构和军队从而对一个幅员辽阔的统一大国实行全面统治。
第十三章官吏的选用、考核及其他制度秦汉皇朝都有一支庞大的官吏队伍。据《汉书·百官公卿表》记载西汉官吏“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”。实际上这还不一定是全部。这样多的官吏最高统治者如何驾驭是一个相当重要的问题。如果用人得当吏治清明就能巩固政权也有利于封建国家的兴旺达。如果用人不当吏治败坏不但影响到封建国家的展也必然会威胁到朝廷的统治地位。官吏的选用、考核是国家政治中事关重大的问题所以自古以来就不断积累这方面的经验。秦汉时期无论选举、任用、考课、赏罚等都有一套相应的规章制度。这些制度是秦汉政治制度的重要组成部分。
第一节选官制度“设官分职”。文武百官怎样产生这就是官吏选拔问题史书称为选举。春秋以前官吏主要通过“世卿世禄”制度产生。战国时“世卿世禄”制逐渐废除官吏的选举生了根本变化。秦在统一之前“仕进之途唯辟田与胜敌而已”1而胜敌是其主要途径。秦统一后的官吏也就多出于军功。到了汉代朝廷为了适应**主义中央集权封建国家统治的需要在秦的基础上建立和展了一整套选举统治人才的选官制度。这套制度包括察举、皇帝征召、公府与州郡辟除、大臣举荐、考试、任子、纳资及其他多种方式不限于一途而且还可以交互使用。汉代统治者通过多种方式的确选拔了不少人才对当时政治、经济、文化等方面的展都起了一定的作用。汉代在我国封建社会中所以能占有重要的历史地位也和这个时期人才辈出有着密切关系。当然由于时代和阶级局限选官流弊也很多。
选官方式一：察举察举也就是选举是一种由下向上推选人才为官的制度。这种制度秦汉以前就有不过限于下级官吏而已。到秦朝已经比较广泛地实行了由下而上的推举制度如韩信“贫无行不得推择为吏”2《史记·范雎列传》所载：“秦之法任人而所任不善者各以其罪罪之。”这里的任当作保举讲。许多记载都说明秦比较普遍地实行了推举人才的制度。汉高帝刘邦称帝不久就感到选拔统治人才的必要十一年（公元前196 年）下诏求贤对象是具有治国才能的“贤士大夫”并要求登记品行、仪表和年龄。惠帝、高后时都曾诏举“孝弟力田”使其为民表率。文帝二年（公元前178 年）、十五年（公元前165 年）分别诏举“贤良方正能直言极谏者”汉初著名的政论家晁错即是通过十五年这次诏举入朝为官的。到汉武帝时代汉代察举遂成为一种比较完备的选官制度。
汉代察举的标准大致不出四条史称“四科取士”《后汉书·百官志》注引应劭《汉官仪》说：一曰德行高妙志节清白；二曰学通行修经中博士；三曰明达法令足以决疑能按章覆问文中御史；四曰刚毅多略遭事不惑明足以决才任三辅令皆有孝弟廉公之行。
四科取士大约起于西汉下迄东汉未改。不过有时单举其中的一二科或全举四科均有诏令临时规定。察举的标准虽仅有四科但察举的具体科目却很多主要有孝廉、茂才、贤良方正、文学（通常指经学）以及明经、明法、尤异、治剧、兵法、阴阳灾异等临时规定的特殊科目。这些都是功名有了功名便可实授官职。现将察举主要科目分述如下：（1）孝廉。孝廉即孝子廉吏。武帝元光元年（公元前134 年）“初令郡国举孝廉各一人。”1这是举孝廉的开始本为举孝察廉二科即举孝子和廉吏各一人。然而在后来的通常情况下孝廉往往连称而混同为一科。武帝初1 《通典·选举典》。
2 《史记·淮阴侯列传》。
1 《汉书·武帝纪》。
次诏举孝廉并不顺利原因是汉承秦法举人失当者有罪所以各郡国对察举孝廉并不积极“或至阖郡而不荐一人”。所以武帝在元朔元年（公元前128 年）又下了一道严令郡国必须举人的诏书：“不举孝不奉诏当以不敬论；不察廉不胜任也当免。”自此以后举孝廉也就形成制度并得以贯彻执行。这项察举孝廉的制度为岁举即郡国每年都要向朝廷推荐人才从而孝廉一科也就成为入仕的正途举孝廉也成了一种政治待遇和权力。当时各郡国人口多少不一大郡人口多至五六十万小郡人口只不过二十万两者所举孝廉名额相同事实上很不平均。名额的多少不仅关系到郡国的被举者同时也关系到举人的二千石郡国守相因为孝廉既成入仕正途举孝廉也就成了一种政治待遇和权力。名额不均必然引起异议所以至东汉和帝永元之际又改以人口为标准率二十万人岁举孝廉一人。不满二十万二岁一人；不满十万三岁一人。以后和帝对于边郡少数民族杂居地区又实行优宽政策规定：“缘边郡口十万以上岁举孝廉一人；不满十万二岁举一人；五万以下三岁举一人。”限定期限和名额可以使察举孝廉有了制度的保证但另一方面有时也不免滥竽充数。
文献关于汉代察举孝廉的史例很多仅两《汉书》中可考见者就不下一百余人。从被举者的资历来看大多为州郡属吏或通晓经书的儒生。从任用的情况来看在中央的则以郎署为主再迁为尚书、侍御史、侍中、中郎将等官；在地方则为令、长、丞再迁为太守、刺史。可见孝廉一科在汉代实乃清流之目为官吏进身的正途。汉武帝以后迄于东汉一些所谓名公巨卿有不少是孝廉出身对汉代政治影响很大。
（2）茂材。茂材西汉曰秀才东汉时避光武帝刘秀讳改为茂材或写作茂才与孝廉同为两汉重要的察举科目。察举茂材亦始于汉武帝据《汉书·武帝纪》载元封五年（公元前1o6 年）“名臣文武欲尽诏曰；‘..其令州郡察吏民有茂才异等可为将相及使绝国者。’”这是举茂才的开始。其后宣帝、元帝时均有察举茂才异等的诏令。这个时期所举的茂材多为现任官吏而且是属于特举与孝廉岁举的情况不同。据《后汉书·百官志》注引《汉官目录》东汉建武十二年（公元36 年）诏书：三公举茂才各一人..光禄举茂才四行各一人..监察御史、司隶、州牧岁举茂才各一人。
此后茂才也和孝廉一样变成了岁举。不过孝廉是属于郡举而茂才则是州举故茂才的数目较孝廉为少。据上引诏书三公举三人十三部刺史举十三人总计不过十六人；再加上光禄、监察御史所举亦不过二十人左右。
两汉茂才的出路多为地方县令而孝廉则多为郎官。东汉官制县令是千石官郎官最高不过六百石可见茂才比孝廉任用为重。名额少任用重这是茂才与孝廉的不同之处也是茂才比孝廉的可贵之处。汉代被察举为孝廉、茂才者一般是先举孝廉后举茂才这也可见茂才比孝廉为高。（3）贤良方正与文学。举贤良方正始于文帝二年（公元前178 年）其后两汉诸帝大都颁布过察举贤良方正的诏令守相均得依诏令规定察举。诏举贤良方正常连言能直言极谏者其目的是广开直言之路。当时流行一种观点认为灾异是上天对人间帝王的谴告一旦上天降下灾异皇帝就得下罪己诏征求意见以匡正过失。文帝二年的诏举就是因为日蚀的缘故。所以汉代诏举贤良方正常在灾异之后。不过在汉代也有几次不言贤良方正而单举直言者。东汉安帝永初元年（公元1o7 年）、五年（公元111 年）两次诏举贤良方正均曾连言“有道术之士”建光元年（公元121 年）又诏令举“有道之士”。自此“有道”也成了东汉察举的一科。
文学即指经学亦始举于文帝因与贤良相近故文帝十五年（公元前165 年）的诏举贤良在《汉书·晁错传》中就连称贤良文学。此后贤良文学的连称多见于史籍。察举文学正式见于皇帝诏令则始于昭帝始元五年（公元前82 年）《汉书·昭帝纪》：“其令三辅、太常举贤良各二人郡国文学高第各一人。”这里贤良与文学区分很明显。东汉灵帝置鸿都门文学流品颇杂为士林所非。《后汉书·蔡邕传》载蔡邕评论说：孝武之世郡举孝廉又有贤良、文学之选于是名臣辈出文武并兴。汉之得人数路而已。夫书画辞赋才之小者匡国理政未有其能。
可见鸿都门文学是专门培养书画辞赋的学校与选拔治国人才的贤良、文学的察举是两回事二者不可等同。
贤良、文学、有道之士是汉代选拔官吏的重要科目和途径一些宿儒名臣如晁错、董仲舒、公孙弘、严助等就是出于此科。但要指出的一点是不论贤良方正或是文学、有道都和孝廉、茂才不同前者均为特举或特科而后者则为岁举或常科。
（4）其他特科。贤良、文学等科目虽非岁举的特科但在两汉是常见的。至于偶尔一举或数举的其他特科尚有多种：明经。明经就是通晓经学。自汉武帝尊崇儒学明经成为察举入仕的一途。在西汉有些人或以明经为博士或以明经为郎官后均成为汉代名臣。韦贤、韦玄成父子以及张禹、翟方进等人更以明经先后历位丞相。当时邹鲁一带有句谚语：“遗子黄金满籝不如教子一经。”1东汉章帝时限定郡国依人口贡举明经元和二年（公元86 年）“令郡国上明经者不满十口十万以上五人万三人”2。后又有年龄规定：“本初元年（公元146 年）令郡国举明经年五十以上七十以下诣太学。”3可见明经亦为察举一科。两汉取士颇重经学前举各科多与经学有关并不限于明经一科此又特立一科更说明经学在汉代政治上地位的重要。
明法。明法就是通晓法律。《汉书·元帝纪》载宣帝对元帝说：“汉家自有制度本以霸王道杂之。”意思是说汉朝治国的传统制度是儒法并用。故在选官时除重视儒生以外也把明晓律令文法者作为察举的科目之一。两汉以明法被举者多出于司法部门的官吏。由于在断狱中显露了明习法令的才能故得受举而升迁。如陈忠由廷尉正迁尚书④郭躬由廷尉正迁廷尉5。尤异。汉代官吏治绩突出者称“尤异”其中治绩最好者称“第一”。
察举尤异是从现任官吏中选拔人才使其担任更高级职务的一个科目同时也是对忠于职守的官吏的一种鼓励。如西汉赵广汉任阳翟令“以治行尤异迁京辅都尉守京兆尹”6。东汉童恢任不其令“青州举尤异迁丹阳太守”1 《汉书·韦贤传》。
2 《后汉书·章帝纪》。
3 《后汉书·后帝纪》。
④ 《后汉书·陈宠传》。
5 《初学记·十二职官部》引华峤《后汉书》。
6 《汉书·赵广汉传》。
⑦。均由县令一跃而升至二千石大吏。
治剧。两汉郡县因治理难易而有剧、平之分。能治剧即能治理老大难的郡县。汉代统治者为鼓励能治剧者亦列为察举一科。如：何并“举能治剧为长陵令”1。袁安“三府举安能理剧拜楚郡太守”2。能治剧者一般多任为县令或郡守。
勇猛知兵法。汉代察举勇猛知兵法始于成帝。《汉书·成帝纪》载元延元年（公元前12 年）诏曰：“乃者日蚀星陨北边二十二郡举勇猛知兵法者各一人。”这可以看作后世武举的先声。其后哀帝建平四年（公元前3 年）、元寿元年（公元前2 年）、平帝元始二年（公元2 年）以至东汉安帝、顺帝、桓帝、灵帝均有诏令察举。举勇猛知兵法多在两汉后期“灾变不息、盗贼众多”之时可见主要是为了镇压农民起义以维护封建统治的一项措施。
阴阳灾异。自董仲舒天人感应说流行以后汉代君臣大都相信阴阳灾异与国家政治有密切关系。所以有时也要察举明阴阳灾异之士。例如《汉书·元帝纪》载初元三年（公元前46 年）诏曰：盖闻安民之道本由阴阳。间者阴阳错谬风雨不时。..丞相御史举天下明阴阳灾异者各三人。
又如东汉安帝永初二年（公元1o8 年）也下过类似诏书。诏举明习阴阳灾异之士常在社会危机之时这说明统治者在危机面前无能为力所以求助迷信。
以上察举科目之外还有一些临时的选官方式。如诏举可充博士位者诏举能浚川疏河者诏举太常诏举大司马等。两汉时规模最大的一次诏举是在平帝元始五年（公元5 年）王莽执政时《汉书·平帝纪》载其事云：征天下通知逸经、古记、天文、历算、锺律、小学、史篇、方术、《本草》及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授者在所为驾一封轺传遣诣京师至者数千人。
这是一次内容广泛、规模宏大的察举与王莽收拢人心密切相关。但人数过多、靡费太甚并非当时财力所能及故东汉以后不再举行。
上述察举诸科实际上分为岁举和特举岁举是常制特举由诏令临时规定二者都是由下向上推选人才的制度。
选官方式二：征辟征辟是一种自上而下选拔官吏的制度主要有皇帝征聘与公府、州郡辟除两种方式。
（1）皇帝征聘。皇帝征聘是采取特征与聘召的方式选拔某些有名望的品学兼优的人士或备顾问或委任政事。征聘之方由来已久如秦孝公公开下令求贤即属征聘性质。秦始皇时叔孙通以文学征1王次仲以变仓颉旧⑦ 《后汉书·童恢传》。
1 《汉书·何并传》。
2 《后汉书·袁安传》。
1 《史记·叔孙通列传》。
文为隶书征2亦皆属征召性质。到了汉代如上述汉高帝十一年（公元前196 年）求贤诏也是继承了这一方式。以后自西汉武帝以至东汉相沿成例。对于德高望重的老年学者且特予优待。如武帝即位之初即“使使者束帛加璧安车以蒲裹轮驾驷迎申公”3可谓开了汉代安车蒲轮以迎贤士的先例。汉代这种例子很多皆为朝廷特征。凡受朝廷特征之士自然要有许多特殊优待。而一般被征用之士赴朝廷就职皆须自备车马费用。有时也特诏令县次传舍供给酒食并及从者沿途地方官须迎送招待。
皇帝征聘为汉代最尊荣的仕途征君去就自由朝廷虽可督促如坚不应命亦不能强制；且于既征之后地位也不同于一般臣僚大都待以宾礼。如《后汉书·严光传》载严光的情况说：（严光）少有高名与光武同游学。及光武即位乃变名姓隐身不见。帝思其贤乃令以物色访之。后齐国上言：有一男子披羊裘钓泽中。帝疑其光乃备安车玄纁遣使聘之三反而后至。舍于北军给床褥太官朝夕进膳。..除为谏议大夫不屈乃耕于富春山。..复特征不至年八十终于家。
严光可谓开了东汉士人隐逸拒征之风其后征君多仿效严光如法真、董扶、杨厚、黄琼等或三征或四征不是称疾不就就是连年不应。辞征愈力名声愈大则朝廷愈征。征聘原意不外是为国家搜罗遗才有助于政教；但其末流上则以此沽求贤之名下则以此钓清高之誉朝野上下率以鸣高不仅流于形式甚至成为许多人博取高官厚禄的资本。
（2）公府与州郡辟除。辟除是高级官员任用属吏的一种制度。汉代辟除官吏有两种情况：一种是三公府辟除试用之后由公府高第或由公卿荐举与察举可出补朝廷官或外长州郡故公府掾属官位虽低却易于显达。一种是州郡辟除由州郡佐吏因资历、功劳或试用之后以有才能被荐举或被察举亦可升任朝廷官吏或任地方长吏。
公府辟除。两汉公府自丞相（司徒）、御史大夫（司空）、太尉（司马）、大将军以至诸卿如光禄勋、太常等皆可自辟掾属。有时皇帝也敕令公府辟召。安帝舅大鸿胪耿宝曾向太尉杨震推荐中常侍李闰之兄杨震拒绝不辟。耿宝亲造太尉府说李常侍为朝廷所重令太尉辟除其兄是皇帝的意思。杨震却说没有皇帝敕书竟拒绝未辟。公府辟除就权力而论以西汉丞相最大如汉武帝时丞相除有权置吏外还可大开客馆以招贤士。但就辟除之风来说东汉较西汉为盛史书辟除事例多出于东汉时期。公府既辟之后除主官可直接向朝廷推荐之外又得依诏令所定科目察举。所以公府辟除实为汉代（特别是东汉）选官入仕的重要途径。
州郡辟除。西汉武帝时设立十三部州州刺史纯为监察官以六条巡察郡国用人权限很小法令仅规定：“得择所部二千石卒史与从事”1而已。西汉末刺史逐渐干预地方行政组织扩大掾属亦随之增多。至东汉刺史既成为地方高级行政长官州之掾史均由其自行辟除用人权限自然大增。郡守辟除掾属西汉时就已成为通制甚至诸曹设置太守亦可酌加变更。至于自除诸曹掾史更是多见。如琅玡太守朱博到任后就罢斥了一大批称2 《水经·漯水注》。
3 《汉书·儒林传》。
1 《汉书·王尊传》注引《汉仪注》。
病怠职掾史。州郡辟除实为汉代选官的又一条重要途径。在州郡辟除的掾史中不少人成了朝廷或郡国大吏。如西汉王尊为太守辟除书佐后官至京兆尹治绩颇著为吏民所赞。又如东汉陈蕃为州辟除别驾后历官至太尉。
公府与州郡既有自行选官之权而被辟除的属吏又不为朝廷命官故去留亦可以自便。如不应辟也不能加以强迫；否则要受到舆论的非议。尤其是州郡辟召是当时比较自由的仕宦途径而且既辟除之后主官即当加以重用；否则气节志行之士就要辞去。另一方面公卿牧守既可自行辟除他们为了展个人势力皆争相以此笼络士人；而士人为了做官也不得不依托权门。这样便展成为一种私恩的结合。西汉时被辟除者犹为国家官吏到东汉则实际上成了主官的私属。于是朝廷集权力量遭到分割地方割据势力得到展东汉末年四分五裂的局面与用人之权转移到私人手中有很大关系。
选官方式三：考试两汉的察举与考试是相辅而行、相互为用的。察举加考试这是汉代选官制度中的两个重要步骤。察举之后是否选得其人还需要经过考试而后始能量才录用。因此无论是郡国岁举的孝廉还是诏令特举的贤良、文学到朝廷之后均须考试。另外公府与州郡辟除之士、三署郎官以及博士弟子也要依诏令规定进行考试。考试的内容诸生试经学文吏试章奏。考试的方法有对策和射策二种。所谓对策就是命题考试所谓射策就是抽签考试。对策多用于考试举士射策多用于考试博士弟子。
（1）皇帝策试。凡属诏令特举之士皇帝往往亲加策试如文帝十五年（公元前165 年）诏举的贤良能直言极谏者文帝就亲自进行策试。至武帝时则“受策察问咸以书对”当时称为对策皇帝亲览其策而第其高下。元光五年（公元前13o 年）公孙弘被举为贤良当时参与对策者百余人太常奏弘第居下而武帝却欣赏其对擢为第一由是公孙弘平步青云官至丞相爵封列侯。被举者的对策如引起皇帝的特别注意有的甚至还要反复进行二三次如董仲舒以贤良对策武帝览而异之遂至两策三策对毕任为江都相。两汉的察举诏令中常有“朕将亲览”之句这表示皇帝对于举贤和选官的重视。对策的地点或在太常寺或在公车或在白虎殿均为临时指定。
（2）公府考试。郡国岁举的孝廉、茂才到京以后也要依其科目与被举人的学艺由公府分别加以考试。孝廉的考试内容据《后汉书·左雄传》说“诸生试家法文吏课笺奏”。公府辟召之士西汉至东汉初通常由公府主官负责荐举或依诏令所定科目选出高第以贡朝廷。但东汉中叶以后由于公府辟召不慎过限未除清浊混淆良莠不齐。左雄为尚书令为革除其弊乃奏请举吏皆先试之公府又复试之于端门。左雄所创立的这一复试制度虽遭顽固派反对但基本固定下来。这对于防止营私舞弊、择优选拔人才方面仍不失为一种有效的方法。
（3）博士弟子课试。自武帝立五经博士置博士弟子员设科射策劝以官禄博士弟子通过考试而补吏遂成为定制。《汉书·儒林传》记博士弟子通过考试而补吏的情况说：一岁皆辄课能通一艺以上补文学掌故缺；其高第可以为郎中太常籍奏。即有秀才异等辄以名闻。..岁课甲科四十人为郎中乙科二十人为太子舍人丙科四十人补文学掌故云。
武帝时设甲乙二科宣帝时又增加丙科。甲乙丙三科依次分难易射策者量力取策。一般说来甲科是热门科中后可除为郎诸如何武、萧望之、翟方进等汉代名臣均以射策甲科为郎。岁课以外统治机构如果等待用人也可临时择优充任。东汉沿甲乙科射策之制但随着弟子员数的剧增和除吏名额的限制自和帝起便生了策试中的争讼。永元十四年（公元1o2 年）规定五经各取上第六人顺帝阳嘉元年（公元132 年）又增甲乙科员各十人。但仍不能解决问题灵帝时竟有人篡改兰台漆书经字以合私文于是熹平中诏蔡邕刻石经为准。东汉后期由于吏治败坏请托公行博士弟子的课试也流于形式名存而实亡。
遵照博士弟子课试制度两汉对郡国贡举的明经也采取甲乙射策之科进行课试。除以上固定的考试制度尚有一些根据临时需要而进行的考试即通过对现任官吏的考试而迁任高职。
选官方式四：任子任即保任之意。任子是高级官吏可以保任其子弟为官。秦朝是否有任子制史无名文不过云梦秦简中有关于“葆子”的记载葆子犯罪后不同于其他罪犯享有一定的特权有人疑此种“葆子”即为“任子”。西汉初年随着功臣、高级官吏子弟的逐渐长大大概从文帝起任子就成了一种通制。据《汉书·哀帝纪》注引应劭曰：任子令者《汉仪注》吏二千石以上视事满三年得任同产若子一人为郎。
任子数量规定一人但事实上保任二人、三人乃至多人者在两汉是常见的事。任子一般是保任为郎但也不尽为郎如汲黯为太子洗马冯野王为太子中庶子董贤为太子舍人萧育为太子庶子史丹九男皆任为侍中诸曹1伏堪任为博士弟子2等均为父任但官职各异不过级秩都与郎官大体相似。又任子制虽名为任子但实际又不限于子所谓“得任同产若子”之同产即指同产兄弟故史书中不仅有以父任者且又有以兄任者如爱盎、杨恽、霍光等人均以兄任为郎。东汉时又推及祖孙如黄琼为司徒其孙黄琬即以公孙祥为童子郎3。除此之外还有“以族父任”“以宗家任”乃至以姊任者。
两汉时期任子制日益展东汉时尤盛无论保任者还是保任的对象都在不断扩大皇帝唯其所好诏令特除任子制也就没有什么严格界线。这种“不以德选”、完全由父兄荫庇而得官的制度虽说其任之人未必都是平庸之辈但德才兼备者绝少弊病很大对朝廷统治本身来说是不利的所以某些有眼光的思想政治家如武帝时董仲舒、宣帝时王吉当时就提出了批评。但官吏阶层的利益是难于触动的。哀帝时曾一度废除任子令不久1 均见《汉书》本传。
2 《后汉书·伏湛传》。
3 《后汉书、黄琬传》。
即又恢复。这一制度到东汉时更为盛行一是败坏了当时的吏治二是对东汉以后世官世族制的形成也起了促进作用。
选官方式五：纳赀和卖官纳资和卖官也是汉代选官入仕的一条途径。秦及汉初有卖爵的记载据《史记·秦始皇本纪》始皇四年（公元前243 年）“百姓内粟千石拜爵一级。”又据《汉书·食货志》所载文帝时“令民入粟于边六百石爵上造稍增至四千石为五大夫万二千石为大庶长各以多少级数为差”。卖爵还不是卖官但已经是纳资卖官的先声。武帝时期由于连年战争财政困难朝廷一方面大卖武功爵一方面又采取入物补官的临时应急措施即所谓纳资授官。当时有以入谷补官者有以入钱赏官者有以入羊为郎者有以入财补郎者等等。纳资授官从本质上来说与卖官没有区别。但西汉时期选官尚未过滥武帝时虽有许多纳资授官者但并不为世人所重。
东汉前期由于朝廷重视吏治提倡气节公开卖官的事例尚不多见。
后期吏治败坏朝廷开始公开卖官据《后汉书·桓帝纪》记载桓帝延熹四年（公元161 年）开始公开计金卖官“占卖关内侯、虎贲、羽林、缇骑、营士、五大夫钱各有差。”至灵帝时更扩大卖官规模并设立卖官专署据《后汉书·灵帝纪》记载：（光和元年）初开西邸卖官自关内侯、虎贲、羽林入钱各有差。又私令左右卖公卿公千万卿五百万。
又同篇注引《山阳公载记》云：时卖官二千石二千万四百石四百万其以德次应选者半之或三分之一于西园立库贮之。
就是说“以德次应选者”也要出钱买官。当时灵帝打算拜羊续为太尉羊续举起缊袍说“臣之所资唯斯而已。”灵帝听了很不高兴竟未拜除太尉。当任职者均须去西园办理交钱手续或有人因钱不足竟至自杀。灵帝时正常的选官制度已经破坏殆尽卖官、买官已成风气吏治败坏如此东汉焉得不亡。
选官的其他方式汉代还有几种选官方法虽非常制但对当时以及后代均有一定影响。
（1）上书拜官。这是皇帝征召、毛遂自荐、审查录用三者结合的一种选官方式。武帝时上书自荐者曾达千人之多武帝亲自审阅奏牍不厌其烦从中选拔了不少人才。诸如东方朔、主父偃、终军等汉代名臣都是通过上书言事而做官的。
（2）以材力为官。《汉书·地理志》说：“汉兴六郡良家子选给羽林、期门以材力为官名将多出焉。”其中如李广、赵充国、傅介子、甘延寿等人都是汉代名将对抗击匈奴、安定西域作出了很大贡献。
（3）以方伎为官。凡有一技之长皆可为官。如文帝时卫绾以戏车、邓通以濯船均拜为郎。景帝时周仁以医术拜为太子舍人。武帝时更是博开艺能之路通一技之士均量才任用。
选官法规1.负责选举的主管机关。由于两汉官制多有变化所以负责选举的主管机关前后也有变化。在地方是刺史、守相负责。在朝廷西汉时期三公中的丞相、九卿中的太常、光禄均为负责选举的机构；丞相司直、司隶校尉与州刺史均为监察选举虚实的主官。西汉后期尚书逐渐参掌选举；东汉以降尚书权力更大。郎官与博士弟子的选考虽仍旧太常与光禄但最后铨选权均总归尚书。郡国选举初犹委任三府其后亦转归尚书。后世吏部尚书所以在六部之中权力最大地位最高就是因为掌握了铨选官吏的人事大权；而其渊源实始于东汉。
2.选举人的身份和责任。选举人的身份包括职位和资历是选举人得以有选举权的条件。职位和资历不够条件就不得参加选举。一般说来汉代享有选举权者均为二千石以上的长吏。汉法郡国守相视事满一岁者始有察举的资格。东汉顺帝时始令郡国守相不满岁亦可察举。选举人的责任自秦以来就有法律上的严格规定即《史记·范雎列传》所谓“秦之法任人而所任不善者各以其罪罪之。”汉承秦制选任得人与否选举者和被选举者要负连带责任功罪赏罚相同。东汉初年为了纠正选举不实曾一再颁布诏书申明举非其人并正举主之罪。两汉因举非其人而坐罪者为数不少或贬秩、或左迁或削职或被刑。反之如果选举得人举者要受到嘉奖。
3.被选举人的条件。汉代对于被选举人的条件也有法律规定。如上述所引“四科取士”即是其德才方面的标准和条件。另外在不同时期、不同情况下还有许多不同的具体规定包括家庭出身、秩位、年龄、资历、体格等等。如高后、孝惠之时规定商人子孙不得为吏1桓帝之时“臧吏子孙不得察举”2。这是家庭出身的限制。宣帝时诏令吏六百石以上勿得举为廉吏3这是秩位上的限制。安帝时诏令三署郎视事三岁以上皆得察举1；顺帝时诏令秩满百石十岁以上乃得参选2这是资历的限制。东汉又规定有金痍痼疾者不得举为博士3这是身体条件的限制。这些具体条件的规定既非常制也非一成不变的教条有时因某种政策的改变或特殊的关系也可酌情作必要调整。如武帝时由于财政的需要起用盐铁商为官就打破了汉初商人不得为官的规定。
1 《史记·平准书》。
2 《后汉书·桓帝纪》。
3 《汉书·宣帝纪》。
1 《后汉书·安帝纪》。
2 《后汉书·顺帝纪》。
3 《后汉书·朱浮传》注引《汉官仪》。